door Mirko Noordegraaf
De overheid heeft torenhoge ambities maar maakt in de uitvoering niets klaar. Dat is de harde kritiek van de Rekenkamer. Heeft de Rekenkamer gelijk?
Laat de Rekenkamer een willekeurig beleidsterrein onderzoeken en de kritiek is niet van de lucht. “Op het terrein van de veiligheid bleken nog niet alle schakels van de strafrechtketen goed te functioneren,” en ook al wordt aan verbeteringen gewerkt: “zorgelijk is dat (nog steeds) onbekend is welke vervolgacties zijn getroffen voor een belangrijk deel van de jeugdige overtreders.” Voor de politiesterkte is het “onzeker of de kabinetsdoelstelling voor 1998-2002 voor de groei van het aantal agenten en surveillanten gerealiseerd is. Het tekort aan cellen bestaat nog steeds.”
In het dit voorjaar uitgekomen rapport Tussen beleid en uitvoering onderzoekt de Algemene Rekenkamer wat er terechtkomt van vaak ambitieus nieuw beleid op terreinen als veiligheid, zorg, integratie en onderwijs. De Rekenkamer vraagt zich af of problemen rondom uiteenlopende zaken als de inburgering van allochtonen, voedselveiligheid, de reïntegratie van arbeidsongeschikten en het klimaatbeleid opgelost zijn. Beoordeeld is of het beleid duidelijk is, of het volledig wordt uitgevoerd en wat de kwaliteit van de uitvoering is. Welke activiteiten zijn gepland? Zijn de geplande activiteiten efficiënt uitgevoerd? Zijn de doelen bereikt, ofwel: “is het probleem opgelost, is de situatie verbeterd”? En zijn de verbeteringen het gevolg van beleid? De Rekenkamer heeft zich naar eigen zeggen niet bemoeid met de inhoud van overheidsbeleid, want “dat is het domein van de politiek”.
De Rekenkamer concludeert allereerst dat veel beleid niet volledig wordt uitgevoerd. Dat is te wijten aan gebrekkige beleidsvoorbereiding, waarin bijvoorbeeld definities onduidelijk blijven, en aan de te grote beleidslast waar de rijksoverheid onder zucht. “Om te overleven is de rijksdienst niet gaan uitvoeren wat er móest maar gaan uitvoeren wat er kón”. De Rekenkamer concludeert vervolgens dat vaak geen betrouwbare beleidsinformatie voorhanden is om de kwaliteit van de beleidsuitvoering te meten. Als die informatie er wel is, dan wordt duidelijk dat de kwaliteit tekortschiet. Oorzaken daarvan zijn onder meer het tegenstrijdige karakter van beleidsdoelstellingen, de gebrekkige onderbouwing van beleidskeuzen en de verbrokkelde aanpak van problemen.
De Rekenkamer beveelt aan meer aandacht te besteden aan de aansluiting tussen de ambities en de uitvoeringspraktijk, zodat de overheid geloofwaardiger wordt. De Rekenkamer beveelt ook aan om de herziening van de begrotings- en verantwoordingssystematiek – bekend als ‘VBTB’ (‘Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording’), waarbij vooraf duidelijker doelen en planning worden vastgelegd zodat achteraf beter kan worden gecontroleerd – door te zetten. VBTB is een “belangrijk disciplinerend middel”, aldus de Rekenkamer.
Betuwelijn
Het rapport is een typisch Rekenkamerprodukt. Het start bij bestaand beleid: de Rekenkamer beoordeelt parlementair geaccordeerd beleid en gaat ervan uit dat dat beleid uitgevoerd moet worden. Het eindigt bij ideaal beleid in een ideale wereld: beleid moet duidelijk, consistent en controleerbaar zijn; de beleidsaanpak moet integraal en samenhangend zijn; keuzes moeten onderbouwd zijn en de informatievoorziening en registraties moeten op orde en betrouwbaar zijn. Tussen ‘staand beleid’ en ‘ideale beleidswereld’ wordt een kloof geconstateerd. Aanbevolen wordt om de kloof te overbruggen door bestaand beleid in overeenstemming te brengen met de ideale beleidswereld.
Deze gedachtegang, die ook in andere Rekenkamerrapporten is aan te treffen, is illusoir. Ten eerste omdat staand beleid niet tot uitgangspunt van de beoordeling hoeft te worden verheven. Ten tweede omdat de ideale beleidswereld een misleidend ijkpunt voor de beoordeling is. De beoordeling van staand beleid op grond van een ideale beleidswereld veronderstelt een machtsvrije, medialoze en moreel lege context. Als er evenwel iets is dat politieke en beleidswerelden kenmerkt, dan is het macht, media en moraliteit.
Door strijd om de macht, de druk van de media en de indringendheid van morele vraagstukken is de beleidswereld onvermijdelijk een weerbarstige en ambigue wereld. Daarin vervullen ficties, rituelen en symboolpolitiek een nuttige functie, zoals de fictie van dualisme tussen regering en parlement; daarin zijn definities, informatie en registratie per definitie omstreden, zoals de definitie van ‘illegaal’ en de betekenis van ‘integratie’; daarin wordt over voorkeuren en vooronderstellingen gestreden; daarin worden samenhang en consistentie bewust of onbewust ondermijnd, bijvoorbeeld door Schiphol te laten groeien en de groei van Schiphol te beperken; daarin worden keuzen ontlopen en niet zuiver onderbouwd, of het nu gaat om de aanleg van de Betuwelijn of de aanpak van de wachtlijsten. We kunnen dat als onwenselijk beschouwen en afwijzen, zoals de Rekenkamer doet. We kunnen het ook als de onvermijdelijke ‘condition politique’ beschouwen die het openbaar bestuur kenmerkt.
Hardnekkig
Wanneer we de eerste positie innemen en de ideale beleidswereld als ijkpunt blijven nemen, zal de kloof tussen beleid en uitvoering niet kleiner, maar groter worden. Als de door de Rekenkamer voorgestane rationalisatie van beleid wordt doorgezet, zal de uitvoering van beleid nog meer te wensen overlaten. Wanneer namelijk bij beleidsbepaling geen rekening wordt gehouden met macht, media en moraliteit zal de politieke strijd zich verplaatsen naar de uitvoering. Ter illustratie: de Rekenkamer geeft aan dat de beleidsdoelstellingen voor het klimaatbeleid (reductie van CO2-uitstoot) strijdig zijn met economische groeidoelstellingen (die leiden tot toename van CO2-uitstoot). Wanneer vervolgens duidelijke doelstellingen zouden worden geformuleerd en heldere prioriteiten zouden worden vastgelegd, is de strijd tussen duurzaamheid en economische groei niet beslecht. Die zal zich tijdens de uitvoering van het klimaatbeleid openbaren, op andere plekken, bijvoorbeeld als grote bedrijven de prioriteiten op eigen wijze interpreteren en zich aan de uitvoering onttrekken of naar de rechter stappen. Dan zal de Rekenkamer natuurlijk constateren dat het vastgestelde beleid niet wordt uitgevoerd en een nieuw pleidooi voor verdere verduidelijking houden. Deze reflex kent geen grenzen.
Dat de Rekenkamer dat zelf niet begrijpt is overigens verbazingwekkend. Uit constateringen over de “hardnekkigheid waarmee gebreken in de uitvoering en hiaten in de informatie over de uitvoering en resultaten van beleid” opduiken (p. 10), wordt op geen enkele manier de conclusie getrokken dat de door de Rekenkamer aangehangen oriëntatie op beleid en uitvoering wel eens tekort zou kunnen schieten.
Emoties
Wanneer we de tweede positie innemen en de ‘condition politique’ accepteren, dan wordt duidelijk dat strijdige doelstellingen en slecht onderbouwde keuzen niet zozeer het probleem zijn, maar de wijze waarop de uitvoering van beleid temidden van dat soort condities kan en moet plaatsvinden. Aan de ene kant zullen we op een alternatieve manier over beleid moeten denken; aan de andere kant zullen we voor de verbetering van de ‘uitvoering’ vooral in betere uitvoering en niet in beter beleid moeten investeren. Voor een adequatere oriëntatie op beleid zullen we allereerst moeten accepteren dat een deel van het beleid symbolische functies vervult, bijvoorbeeld om onder de bevolking levende angsten in te dammen of om emoties te kanaliseren. Beleid om agressie op straat en zinloos geweld te bestrijden, bijvoorbeeld, of de beleidsmaatregelen na rampen als de Bijlmerramp en de vuurwerkramp in Enschede hebben vooral dat doel. We zullen ook moeten accepteren dat de door de media aangedreven strijd om beleid voortdurend tot overproductie van beleid zal leiden. Tegelijkertijd zullen we op zoek moeten naar minder gedetailleerd, kaderstellend beleid, waarbinnen vaak professionele uitvoerenden meer ruimte krijgen (vergelijk het RMO-rapport over ‘Bevrijdende kaders’, 2002). En tot slot streven naar beleidsvorming waarbij betrokkenen van binnen en buiten het openbaar bestuur vroegtijdig worden betrokken zodat gedeelde definities en kennis kunnen worden geconstrueerd. Dat vraagt overigens wel om nieuwe methoden en settings om dergelijke afspraken gezaghebbend te maken. Op dit moment hebben vooral politici de neiging om zich weinig van afspraken aan te trekken. Dat is, gegeven de heiligheid van het primaat van de politiek, niet verwonderlijk. Niet zomaar meer ‘polderen’, maar anders polderen dus.
Voor een versterking van de uitvoering zullen we moeten accepteren dat de uitvoering beleidsbepalend is, zowel omdat beleid op de werkvloer pas echt bepaald wordt, alsook omdat uitvoeringservaringen beleid voeden. Voor betere uitvoering zal de professionaliteit van uitvoerders versterkt moeten worden, zodat ze om kunnen gaan met ambigue beleidscondities en met de spanning tussen uitdijende beleidsambities en geringe uitvoeringscapaciteiten. Tevens zal de uitvoering van ‘checks and balances’ moeten worden voorzien, zodat uitvoerders geprikkeld worden om zorgvuldig om te gaan met de beleidsruimte waarin ze opereren.
Een geloofwaardige overheid is niet met voortdurende beleidsrationalisaties bezig. Een geloofwaardige overheid neemt de ‘condition politique’ serieus.
Mirko Noordegraag is docent en onderzoeker aan de Utrechts School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) Universiteit Utrecht.
De Helling 2003/2
