door Adrienne van den Bogaard
Als het Centraal Planbureau zegt dat het crisis is, dan is het crisis. De modellen vallen samen met de werkelijkheid. Het voorspellen door wetenschappers is een symbiose aangegaan met politiek beleid.
Regelmatig verblijdt het Centraal Planbureau (CPB) ons met voorspellingen over onder meer de economische groei. Opvallend vaak worden deze voorspellingen direct gevolgd door een nieuw politiek voornemen. Ook een instituut als het Sociaal Cultureel Planbureau produceert resultaten over onze samenleving die onderwerp worden van politieke discussie. Wat zijn dit voor ‘plan’-instituten? Wat voor kennis wordt daar geproduceerd en wat is de relatie met de politiek?
Terwijl de negentiende eeuw zich kenmerkte door de opkomst van statistieken en het “meten”, kwam daar in de twintigste eeuw het voorspellen van de toekomst bij. Kwantificeren werd complexer: men nam niet langer genoegen met het verzamelen van gegevens, maar men ging op zoek naar dieper liggende verbanden – causale structuren – tussen die data om fenomenen te kunnen voorspellen. Zo ontstonden zowel nieuwe wetenschappelijke specialisaties – bijvoorbeeld econometrie – als ook nieuwe maatschappelijke instituten waar het maken van ‘kwantitatieve voorspellingen’ centraal stond. De maatschappelijke instituten stonden veelal in dienst van de voorbereiding van overheidsbeleid. In die zin zou de ‘verwetenschappelijking’ van beleid ook steeds vaker ‘kwantificering’ van beleid betekenen.
De oprichting van het CPB (in 1945) moet nadrukkelijk in dit licht worden bezien. De crisis van de jaren dertig maakte niet alleen diepe indruk vanwege de zichtbare armoede maar ook vanwege het gebrek aan daadkracht van de politiek. De verzuiling verhinderde een gemeenschappelijke diagnose van de crisis, en daardoor ook nationaal beleid. Diverse geëngageerde wetenschappers, zoals Jan Tinbergen, gingen dan ook op zoek naar manieren om bij te dragen aan het oplossen van de crisis.
De voorspeller
Jan Tinbergen beoogde op een ‘wetenschappelijke’ manier te voorspellen: dat wil zeggen, hij streefde ernaar het subjectieve element in de voorspelling uit te schakelen. De voorspelling zou politieke betekenis moeten hebben. Dit deed hij door het ontwerpen van een wiskundige causale structuur van de Nederlandse economie die constant werd verondersteld in de tijd. In de bijgevoegde figuur is te zien dat de economische causale structuur voorgesteld werd alsof die zich reproduceert in de tijd, oftewel dat die structuur door de tijd heen constant is. De causale structuur definieerde de economie alsof het een artefact betrof. Met behulp van verschillende soorten data die in die causale structuur konden worden ingevuld, definieerde die structuur de voorspelling: de voorspeller zelf (in dit geval de econometrist Tinbergen) had geen invloed op de uitkomst. Vergelijk het met het uitrekenen van een vergelijking. Als we het eens zijn over de beschrijving van een fenomeen als zijnde x + 2p = 5, dan is er bij een bepaalde invoerwaarde voor p nog maar één uitkomst mogelijk voor x. De persoon van de rekenaar doet er niet meer toe. De wetenschapshistoricus Ted Porter besteedt veel aandacht aan dit aspect van kwantificering: het vertrouwen op discretionaire beoordeling (zoals bijvoorbeeld in de rechtspraak) raakt door het vertrouwen op getallen uit de mode.
Het was deze combinatie van empirie (statistiek), een wiskundig te beschrijven causale structuur en praktische politieke relevantie, die als ‘model’ zou worden aangeduid. Cruciaal in deze ontwikkeling was dat na de oprichting van het Centraal Planbureau de politici de ‘taal’ van het model – zonder dit model te hoeven doorgronden – zouden moeten gaan spreken. Het model was gesteld in macro-economische, oftewel in geaggregeerde variabelen, zoals nationale consumptie. Maar wat dat nu precies was, was niet duidelijk. Pas toen macro-economisch beleid synoniem werd voor economisch beleid, kon de symbiose tussen ‘wetenschappelijke’ voorspellers van de economie en de politici tot stand komen.
Tegenwoordig vormen de nationale rekeningen (het meetsysteem van de nationale economie) van het CBS, de wiskundige modellen van het CPB en de Nederlandse politiek een ware symbiose. Een kwart procentje meer of minder voorspeld door het CPB heeft directe consequenties voor het beleid. In de media is deze kant van de symbiose goed zichtbaar. De omgekeerde relatie – namelijk de aanpassing van modellen vanwege politieke kwesties – is zeker aan de orde maar veel minder zichtbaar. Dat is logisch omdat de ‘black box’ van modellen nu eenmaal veel kennis vereist voordat men inhoudelijk mee kan praten. Het zijn dus veelal experts van politieke partijen die de onderhandelingen met het CPB aangaan voordat de partijprogramma’s worden doorgerekend.
Milieu
De opstelling van economisch beleid en de rol van het CPB wordt in Nederland in zijn algemeenheid als een succesverhaal voorgesteld. Het feit dat wiskundige modellen de Nederlandse economie op een specifieke manier construeren is volstrekt op de achtergrond geraakt. Het succesverhaal geldt als voorbeeld voor vele andere beleidsterreinen. Zo wordt sinds de tweede helft van de jaren tachtig gepoogd het beleidsterrein van het ‘milieu’ te kwantificeren, met het Planbureau voor Natuur en Milieu als pendant van het CPB. In het Nationaal Milieubeleidsplan werd het kader vastgesteld: het milieu werd gedefinieerd als een stelsel van stromen (maar dan materiele in plaats van de monetaire), en het beleid draait aan de kraantjes (vergelijk de instrumenten van het economisch beleid) om deze stromen te beheersen. Dat betekent opnieuw dat de taal van de wetenschappers en die van de beleidsmakers gemeenschappelijk is geworden. Een in eerste instantie analytisch model is een beleidsmodel geworden.
Wat betreft de sociale politiek is kwantificering van het beleidsterrein maar zeer ten dele geslaagd. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) doet zijn best, maar van wiskundige modellen die de ‘sociale orde’ beschrijven en verklaren is maar ten dele sprake, laat staan van een symbiose met de beleidsmakers (voor een analyse van de controverse onder sociologen tussen de ‘kwantificeerders’ en de ‘kwalitatieven’, zie Figuraties en verklaringen, Van El). Blijkbaar is het construeren van de sociale orde als een stabiel artefact een weerbarstige zaak. Menigeen zal claimen dat dit te maken heeft met de aard van het object: geluk is niet meetbaar, laat staan voorspelbaar en is een individuele en geen collectieve zaak. Toch is dat niet een afdoende verklaring. De geslaagde symbiose in de economie kon juist ontstaan doordat datgene wat individueel werd geacht (bijvoorbeeld het streven naar maximale zelfontplooiing) gedefinieerd werd als niet behorend tot het economisch domein. De economische orde is niet in zichzelf kwantificeerbaar, maar is kwantificeerbaar gemaakt.
Controverse
De discussie over het kwantificeren van een object laaide recent weer op rond de kwestie van onderwijskwaliteit. Als we meten wat kinderen kunnen als ze 6 jaar oud zijn, en wat ze kunnen als ze 12 jaar zijn, dan zou het verschil ‘de bijdrage van de school’ representeren, en verschillen tussen gemiddelden zouden dan verschillen tussen kwaliteit van scholen aanduiden. Dit impliceert echter dat de school als object stabiel wordt beschouwd in de periode waarin gemeten wordt, net als bij de economische modellen en de milieumodellen, waar verondersteld wordt dat de causale structuur constant is in de tijd. Dat is op z’n minst een zinnig punt van discussie: in hoeverre is een school stabiel over een periode van zes jaar? Zijn de kinderen hetzelfde gebleven? En de onderwijzers? En de omgeving van de school? Hier buitelen voor en tegenstanders van het kwantificeren wél over elkaar heen, en lijkt de controverse nog niet beslecht.
Het succesverhaal van de symbiose tussen ‘wetenschappers’ en politici/beleidsmakers die samen de taal van het economisch model zijn gaan spreken, betekent dat die economie niet anders denkbaar meer is dan in termen van de variabelen van het model en de relaties daartussen. Als het CPB beweert dat we in een economische crisis zijn terechtgekomen vindt opeens menigeen dat we in een crisis zitten, hoewel de meesten van ons daar feitelijk niets van gemerkt zullen hebben. Modellen zijn werkelijkheid geworden.
Literatuur:
- A. van den Bogaard (1999): Configuring the Economy. The Mergence of a Modelling Practice in the Netherlands 1920-1955, Amsterdam, Thelathesis
- T. Porter (1995): Trust in Numbers, Princeton
- C.G. van El (2002): Figuraties en Verklaringen, Amsterdam, Aksant
Adrienne van den Bogaard is universitair docent geschiedenis van de techniek aan de TU Delft.
De Helling 2003/3
