door Bart Snels
In plaats van ‘meer werk’, kiest het kabinet met haar beleid voor meer werkloosheid. Dat lijkt politieke zelfmoord.
Het is een primeur in de Nederlandse politiek. Een nieuw kabinet durft een regeerakkoord te presenteren dat een onvoldoende krijgt van de rekenmeesters van het Centraal Planbureau (CPB). Natuurlijk mag dat met enige relativering beoordeeld worden, want de modelexercities van het CPB zijn voor een belangrijk deel een schets van een virtuele wereld (zie ook pag. 18). Bovendien zijn alle sommen die in het voorjaar zijn gemaakt nu al weer achterhaald. Maar wat die sommen wel laten zien is het verschil tussen wel of geen beleid voeren. En dan kan er maar één conclusie zijn: geen beleid is beter dan het beleid van Balkenende. Want ten opzichte van ongewijzigd beleid leiden de maatregelen uit het regeerakkoord tot een lagere economische groei. Extra banen komen er niet bij en de werkloosheid loopt op. Kortom, de maatregelen uit het regeerakkoord verergeren de toch al dramatische economische omstandigheden.
Op meer werk, toch één van de doelstellingen van het kabinetsmotto, moeten we wachten tot na 2007. Als een politieke partij met een verkiezingsprogramma zou komen dat zo’n beoordeling krijgt van het CPB, wordt de lijsttrekker weggehoond. Dat ondervond het CDA zelf nog in 1998 toen het partijprogramma volgens het planbureau nauwelijks werkgelegenheid creëerde. De PvdA kon door met Paars, want het CDA was nog geen serieus te nemen partij, zo luidde het oordeel. Het was het begin van het einde van Jaap de Hoop Scheffer als politiek leider van de christen-democraten. En dat terwijl er in 1998 sprake was van een toch al ongekende groei van de werkgelegenheid.
Werkgelegenheidscijfers zijn altijd belangrijk voor politici. Banengroei wordt beschouwd als de belangrijkste economische indicator op basis waarvan de burger vertrouwen krijgt of verliest in een kabinet. Zeker in slechte tijden, zoals nu in de huidige recessie. En dat is niet alleen in Nederland zo, maar in alle westerse democratieën. Beroemd is de verkiezingsoverwinning van de voormalige Amerikaanse president Bill Clinton. Met “it’s the economy, stupid”, maakte hij duidelijk dat het de burgers in economische moeilijke tijden in eerste instantie om economische zekerheid gaat, terwijl vader George Bush dacht dat de overwinning in de Golfoorlog hem eenvoudig naar een tweede termijn zou leiden. Zoon George Bush moet zich ook maar eens om de binnenlandse politiek gaan bekommeren. In westerse landen worden politici door burgers beoordeeld op een vertrouwenwekkend economisch beleid, en dat vraagt om extra banen.
IJtunnel
Dat het in de moderne democratie om de economie draait, vindt zijn oorsprong onder meer in de crisis van de jaren dertig. Om die crisis aan te pakken, ontwierp president Franklin Roosevelt in de Verenigde Staten de New Deal. In Nederland stelden de sociaal-democraten het Plan van de Arbeid op. Dat plan is in ons land het begin van door politici geformuleerde banenplannen. “Een historisch document” schreef Joop Den Uyl decennia later in het PvdA-blad Socialisme en Democratie. In Amsterdam is de IJtunnel één van de infrastructurele werken die aan het plan is te danken. Maar het plan omvatte veel meer dan alleen infrastructurele werkgelegenheidsprojecten. Het legde de kiem voor belangrijke instituties in de politieke economie, zoals de SER (Sociaal-Economische Raad) en het CPB.
Het Plan van de Arbeid was zo niet alleen van belang voor de PvdA, maar heeft lange tijd een veel grotere impact gehad. Nooit meer de massale werkloosheid van de jaren dertig, werd de boodschap. Oplopende werkloosheid maakte sindsdien politici nerveus. In dat geval werden de overheidsuitgaven op Keynesiaans recept opgeschroefd om de economie te stimuleren, en werden er binnen de kortste keren banenplannen bedacht. Vooral links blonk daarin uit, maar ook rechtse politici maakten zich druk over de zwakkeren op de arbeidsmarkt. Zo werd in de jaren tachtig het Jeugwerkgarantieplan – een baangarantie voor jeugdige werkzoekenden – door het tweede kabinet van Ruud Lubbers (coalitie van VVD en CDA) bedacht.
Jan Peter Balkenende spiegelt zich graag aan Ruud Lubbers. Het waren diens kabinetten die voor een omslag hebben gezorgd in het werkgelegenheidsbeleid. Terwijl de werkloosheid steeg tot de aantallen van de jaren dertig, werden de Keynesiaanse recepten van destijds – verhoging van de overheidsuitgaven om de economie te stimuleren – verscheurd. De overheidsfinanciën waren zo verslechterd dat Lubbers vond dat het roer om moest. Hij ging hard bezuinigen en ontzag de sociale zekerheid niet. Via lastenverlichting en loonmatiging moest de particuliere sector voor werkgelegenheidsgroei zorgen. Want hoe dan ook zag Lubbers de bestrijding van de werkloosheid wel als belangrijke opdracht. Onder druk van de toenmalige premier kwam het beroemde Akkoord van Wassenaar tussen de sociale partners tot stand: loonmatiging in ruil voor arbeidstijdverkorting. En dat zorgde inderdaad voor extra werkgelegenheidsgroei. Omdat de werkloosheid desondanks een hardnekkig probleem bleef in de jaren tachtig, werd er voor probleemgroepen specifiek arbeidsmarktbeleid bedacht.
De zo ingezette mix van lastenverlichting, loonmatiging en specifiek beleid is in de jaren negentig succesvol gebleken. Afgezien van de vele arbeidsongeschikten, waren we niet ver af volledige werkgelegenheid aan het einde van Paars II, ruim een jaar geleden. De ongekende economische groei had zelfs gezorgd voor krapte op de arbeidsmarkt. Maar het economisch optimisme aan het einde van vorige millennium is razendsnel omgeslagen in een recessie.
Omslag
Met duizenden per maand loopt de werkloosheid nu op. Tijd voor een nieuw werkgelegenheidsplan, zou je zo denken. Niets daarvan. Minister Aart Jan de Geus van Sociale Zaken heeft weliswaar bedacht dat er iets moet worden gedaan aan de jeugdwerkloosheid, maar de sociale partners moeten dat maar financieren. Het enige waar vooral premier Balkenende op blijft hameren is loonmatiging. Daar zou hij graag afspraken over maken met de sociale partners, maar in ruil daarvoor iets bieden (lastenverlichting à la Lubbers) doet hij niet. Integendeel, met draconische bezuinigingsmaatregelen zoekt hij eerder de confrontatie met maatschappelijke organisaties als de vakbeweging. En Gerrit Zalm, die vanuit zijn ministerie uitzicht heeft op het Malieveld, lijkt daarvan bij voorbaat te genieten.
Is niks doen de volgende fase in het denken over werkgelegenheidsbeleid? Nu zijn er economisch wel kanttekeningen te plaatsen bij banenplannen die politici maken. Deze zomer concludeerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in het rapport De uitkering van de baan dat het beleid om mensen weer aan het werk te helpen slechts bescheiden resultaten heeft opgeleverd het afgelopen decennium. Niet het zogenaamde reïntegratiebeleid, maar een gunstige economische conjunctuur helpt mensen met een uitkering, als zij die nog niet te lang hebben, weer aan het werk. En twee jaar geleden presenteerde een nog door Paars ingestelde ambtelijke studiegroep het kritische rapport Aan de slag over het arbeidsmarktbeleid. Volgens de ambtenaren was er in de loop van de tijd een woud aan regelingen ontstaan, gericht op allerlei doelgroepen, waar steeds meer geld in omging. Al dat beleid kostte begin jaren negentig jaarlijks ruim twee miljard euro. Geen gering bedrag, maar tien jaar later werd er bijna ruim zes miljard euro aan besteed. Die verdrievoudiging toont nog eens de gedrevenheid van vooral de PvdA om werkgelegenheidsbeleid te voeren. Onder meer de Melkertbanen zijn in deze periode bedacht. Dat was niet allemaal weggegooid geld. Want er zijn veel mensen aan het werk gegaan en die hebben ook iets geproduceerd. Maar het zijn wel dure banen als bij hoge economische groei nieuwe banen als vanzelf ontstaan.
De ambtenaren kwamen in hun rapport tot de conclusie dat het werkgelegenheidsbeleid op een andere leest moet worden geschoeid. In plaats van allerlei specifieke overheidsregelingen voor doelgroepen dient de markt te worden ingeschakeld. Gemeenten en uitkeringsinstantie UWV (verantwoordelijk voor de WW en WAO) krijgen een budget om de uitkeringsgerechtigden aan te bieden bij commerciële reïntegratiebedrijven. Die gespecialiseerde bedrijven kunnen mensen zo efficiënt mogelijk weer aan een reguliere baan helpen. Hoe ze dat doen, doet er niet toe, maar onderlinge concurrentie moet die bedrijven prikkelen dat zo goedkoop mogelijk te doen. Hoewel niemand weet hoe goed deze markt zal gaan werken, is deze omslag te verdedigen. Het arbeidsmarktbeleid was een wirwar van lang niet allemaal efficiënte subsidieregelingen geworden.
Balkenende I is begonnen de ambtelijke aanbevelingen uit te voeren. Balkenende II gaat er mee verder. Vele regelingen sneuvelen. De Melkertbanen worden langzaamaan afgeschaft en fiscale subsidies voor werkgevers om laagbetaalden of uitkeringsgerechtigden in dienst te nemen worden geschrapt. Het arbeidsmarktbeleid wordt overgedragen aan de markt. Omdat Balkenende veronderstelt dat dat efficiënter zal werken, incasseert hij alvast de winst door op het bestaande budget voor arbeidsmarktbeleid fors te bezuinigen – zo’n twee miljard euro.
Revanche
Juist bij deze bezuinigingsdrift van het kabinet zit het probleem. Het lijkt of het nieuwe kabinet nauwelijks geïnteresseerd is in de snel toenemende werkloosheid. Het maakt zich vooral zorgen over de overheidsfinanciën. Balkenende zou dolgraag aan het eind van de kabinetsperiode een overschot op de begroting willen. Toen de PvdA zich in het voorjaar afvroeg of dat onder de huidige omstandigheden wel haalbaar was, betekende dat een breuk in de formatie. En Zalm wil revanche. Hij heeft, zo gaf hij deze zomer toe, de uitgaven aan het einde van Paars II te hoog laten oplopen. Dat is vooral gebeurd op aandringen van de PvdA, met GroenLinks en de SP als aanjagers, zei hij. Zalm was trots dat hij heel even een overschot op de begroting had gerealiseerd, maar door een slippende begrotingsdiscipline en de economische recessie moet hij nu alle zeilen bijzetten om het tekort niet te ver te laten oplopen.
Maar juist de forse bezuinigingen drukken de economie nodeloos dieper het dal in, met als resultaat een pijnlijk hoog oplopende werkloosheid. Links mag dan te veel willen uitgeven in goede tijden, rechts bezuinigt te veel als het slecht gaat. Waar landen als Frankrijk en Duitsland de recessie ondanks het Europese stabiliteitspact – de afspraak over het beperkt houden van de nationale begrotingstekorten – proberen te keren met extra lastenverlichting, verhoogt het Nederlandse kabinet de lasten en verlaagt de overheidsuitgaven.
Bij alle bezuinigingen zijn ook de kortingen op het arbeidsmarktbeleid te fors. Het bovengenoemde ambtelijk rapport had ook geadviseerd dat het budget dat gemeenten en UWV krijgen conjunctuurbestendig moest zijn. Dat wil zeggen dat als bij een tegenzittende economie het aantal uitkeringen toeneemt, het geld voor arbeidsmarktbeleid omhoog moet. Het kabinet doet het omgekeerde en de gemeenten en het UWV zitten met de gebakken peren. Meer verantwoordelijkheid voor het aan het werk helpen van meer werkzoekenden, maar met minder geld.
Juist nu moet worden voorkomen dat mensen langdurig werkloos worden. Dat was één van de aanbevelingen van het SCP. Want juist bij langdurige werklozen wordt arbeidsmarktbeleid steeds minder effectief. Zorg er voor dat al die mensen die nú hun baan kwijtraken onmiddellijk training en scholing krijgen. Zodat ze zo snel mogelijk weer aan het werk kunnen als de conjunctuur aantrekt. Wellicht kan een deeltijdbaan het contact met de arbeidsmarkt in stand houden. Daarnaast vindt het SCP dat de fiscale subsidies die werkgevers krijgen voor bepaalde groepen gehandhaafd moeten blijven. In tijden van personeelstekorten waren subsidies om werklozen en arbeidsgehandicapten in dienst te nemen wellicht niet nodig, maar in de huidige recessie zijn zij volgens het SCP onontbeerlijk. Dat kost allemaal veel geld, maar kan het ontstaan van langdurige werkloosheid zoals in de jaren tachtig voorkomen.
Balkenende trekt zich van dit alles niets aan. In plaats van ‘meer werk’ kiest het kabinet voor meer werklozen. De sociale partners moeten maar voor loonmatiging zorgen, en het aan het werk helpen van uitkeringsgerechtigden wordt aan de markt overgelaten, met de gemeenten en het UWV als verantwoordelijke budgethouders. Het lijkt op depolitisering van het werkgelegenheidsbeleid. In de jaren zeventig en tachtig werd eerst het macro-economische stimuleringsbeleid afgedankt. Nu trekt het kabinet de handen af van het specifieke arbeidsmarktbeleid, zeg maar de banenplannen voor kwetsbare groepen. De vraag is of dat uiteindelijk politiek houdbaar is. Want burgers zullen politici blijven beoordelen op banengroei en dalende werkloosheid.
Bart Snels is redacteur van de Helling
De Helling 2003/3
