door Willem van Leeuwen
De woningcorporaties zijn tegenwoordig ondernemer: ze moeten zelf hun broek ophouden en tegelijk een maatschappelijke opdracht vervullen. Hoe verenigingen ze deze schijnbaar tegengestelde opdracht?
De woningcorporaties ontstonden rond 1900 in reactie op de erbarmelijke woonomstandigheden. Hun doel was helder: mensen met een krappe beurs fatsoenlijke huisvesten. De initiatiefnemers, uiteenlopend van ondernemers tot liefdadigheidsinstellingen, kozen veelal voor het verenigingsmodel als besturingsvorm. Ten tijde van de oprichting en gedurende de periode van de verzuiling een vanzelfsprekende keuze om langs die weg de verbondenheid met de samenleving, veelal de eigen zuil, vorm te geven. Met de opbouw van de welvaartstaat, na de tweede wereldoorlog, veranderde dit. De overheid trad groots naar voren als vertolker van het publieke belang. De wereld van de volkshuisvesting bloeide in wet en regelgeving. Gelijktijdig was de overheid bereid mee te betalen aan sociale woningbouw. In materiele zin bleef weinig beleidsruimte over voor de verenigingbesturen. Niet de corporatie maar de overheid sloeg de trom over tempo, gewenst bouw en planontwikkeling. In sectoren als zorg en onderwijs is het niet anders. Het is de periode van de verstatelijking van het middenveld.
Als in de loop van de jaren tachtig de politiek kiest voor decentralisatie en deregulering komt er langzaam aan weer meer beleidsruimte voor de corporatie, bijvoorbeeld om de huur te differentiëren of om sociale huurwoningen te verkopen. Onmiddellijk treedt er spanning op tussen het eigen belang van de zittende huurder en het maatschappelijke belang. Als welgestelde huurders via de verenigingsinspraak hun huurwoning weten te kopen tegen 60 procent van de marktwaarde, ontdekken corporatie en politiek dat de verenigingsvorm ook negatieve kanten heeft. De eerste omzettingen van vereniging naar stichting vinden plaats. Als staatssecretaris Heerma zijn fameuze nota ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’ uitbrengt en in 1993 met de corporaties een akkoord sluit over alle toekomstige subsidies, de bruteringsoperatie, krijgen de corporatiebesturen veel meer beleidsruimte en beleidsverantwoordelijkheid. De overheid treedt terug. Corporaties die vasthouden aan de verenigingsvorm kennen nu strikte lidmaatschapsregels die weinig ruimte laten voor leden om beleid voor eigen gewin af te dwingen.
Onder de veelzeggende hoofdstuktitel ‘Corporaties, van toegelaten, naar losgeslagen?’, maakten Van der Meer en Ham in hun boek De verplaatsing van de democratie (2001) de balans op van deze verzelfstandiging. “De eindconclusie is dus niet optimistisch en niet pessimistisch: de sociale prestaties van de corporaties zijn relatief hoog, en om te zorgen dat die zo hoog blijven zou de grote machtspositie van de corporaties moeten worden ingeperkt door meer tegenmacht te organiseren, door meer verplichtingen tot openheid en het afleggen van publiek rekenschap in te bouwen, door duidelijker doelen te stellen en de corporaties hierop af te rekenen.”
Missie
De corporaties zijn nu maatschappelijke ondernemingen met eigen beleidsruimte. Doel en missie zijn in de eigen statuten vastgelegd. Op basis daarvan is de onderneming ‘toegelaten’ door de overheid, met wie zij een bijzondere band onderhoudt waarvan de kaders zijn vastgelegd in het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH). Op basis van dat Besluit vindt verantwoording plaats aan de overheid over gevoerd beleid. Door de stichtingsvorm hebben de corporaties, maar dat geldt bijvoorbeeld ook voor ziekenhuizen of scholen, geen eigenaar. Hier dringt zich dan ook de vraag op naar de legitimatie van deze ondernemingen. Van wie is de maatschappelijke onderneming? Wie maakt de keuzes – hoeveel bouwen, voor wie bouwen, hoe duur bouwen? – en aan wie wordt daarover verantwoording afgelegd? Wie beslist over de besteding van het maatschappelijk bestemd vermogen?
Maatschappelijke ondernemingen staan in de samenleving en werken ten dienste van die samenleving. De inbedding en de dialoog met alle belanghouders is echter de achilleshiel van de maatschappelijke onderneming. Maatschappelijke organisaties, wijkbewoners en klanten (huurders en toekomstige huurders) moeten zich kunnen herkennen in het beleid van de woningcorporaties. De vraag naar legitimatie valt in tweeën uiteen. Ten eerste gaat het om de feitelijke invloed van mensen op het beleid. Die vraag betreft in essentie het probleem van een zogenaamd ‘democratisch tekort’. Daarnaast is er het besturingsvraagstuk en dan betreft het vraagstuk van wat ‘goed bestuur’ is voor ondernemingen zonder winstoogmerk.
Democratie
Woningcorporaties zien het belang van de worteling in de samenleving en dat gaat verder dan contact hebben met huurders. Voor dat laatste zijn overigens in voldoende mate wettelijke waarborgen gecreëerd (BBSH en de Overlegwet huurder-verhuurder). Maar de zittende huurder is niet de enige belanghouder en het is zelfs de vraag of zijn belang samenvalt met het maatschappelijke doel van de corporatie. Het gaat hier om het hiervoor geschetste dilemma van eigenbelang versus het collectief belang, of het korte termijn belang (sloop) tegen het lange termijn belang (woonkwaliteit). De legitimiteit van die collectieve lange termijn belangen is het onderwerp van de dialoog met de belanghouders; dat zijn de maatschappelijke partners (zorg, welzijn), politie, gemeente, en anderen. Hun rol kan mede ingevuld worden door gezaghebbende personen uit de samenleving.
Deze dialoog kan georganiseerd worden door het instellen van een externe adviesraad die advies uitbrengt aan het bestuur over (meerjaren)beleid. Maar ook kan gedacht worden aan een derde orgaan (naast bestuur en raad van toezicht) binnen de stichting, vergelijkbaar met de vergadering van aandeelhouders bij een vennootschap. Aedes, vereniging van corporaties, investeert fors in het debat over de mogelijke vormen van maatschappelijke inbedding. De WRR werkt aan een advies hierover.
Goed bestuur
De tweede kwestie is die van ‘goed bestuur’ voor non-profit ondernemingen. Goed bestuur vereist om te beginnen goed intern en extern toezicht. Het laatste gebeurt door de minister, het eerste door de Raad van Toezicht en dat zou beter kunnen. Ik vind het bijvoorbeeld vanzelfsprekend dat de Raad van Toezicht een eigen verantwoording in de jaarstukken publiceert. Vervolgens is er toezicht op het toezicht noodzakelijk. Dat kan vanuit het rijk maar ook vanuit de (lokale) belanghouders. De positie van belanghouders zou meer inhoud bij de verantwoording kunnen krijgen. Bijvoorbeeld door een advies bij de jaarstukken uit te brengen voordat de Raad van Toezicht ze goedkeurt.
Het huidige verantwoordingsregime van de rijksoverheid is onvoldoende toegesneden op het eigen karakter van de moderne maatschappelijke onderneming. Het laat bovendien te weinig mogelijkheden open om flexibel in te kunnen spelen op de wensen van de klant. Herinrichting van regelgeving, bestuurlijke verhoudingen en toezichtkader is vereist. De nieuwe werkrelatie met de overheid vraagt om onderling vertrouwen. Een vertrouwen dat (mede) gebaseerd is op garanties over extern toezicht en verantwoording. Versterking van het horizontale toezicht neemt de urgentie weg van verticaal toezicht met normeringen tot in details. Vrijwel iedereen onderschrijft dat wonen een lokale zaak is. Versterking van de positie van lokale belanghouders bij het maken van beleidskeuzen door maatschappelijke ondernemingen, zoals hierboven bepleit, is dan ook om die reden een voor de hand liggende keuze. De rijksoverheid kan volstaan met regels die waarborgen dat alle lokale partijen hun rol kunnen spelen en hun verantwoordelijkheid kunnen nemen. Kortom, een stelsel van checks and balances.
Aedes en collega-organisaties in de zorg en het onderwijs hebben in het Netwerk Toekomst Maatschappelijke Ondernemingen (NTMO) een zogenaamde branchecode ontwikkeld. Meervoudige verantwoording staat daarin centraal, aan de overheid, klanten (huurders, patiënten, ouders van leerlingen) én andere belanghouders. Deze branchecode geeft de kaders voor de specifieke code per sector. De woningcorporaties aangesloten bij Aedes weten zich gebonden aan de AedesCode, een set van gedragsregels waarop zij door belanghouders aanspreekbaar zijn. Het beleid van de leden wordt tot stand gebracht in dialoog met belanghouders, zo stelt de code, en daarover wordt op een geobjectiveerde wijze verantwoording afgelegd in onder andere het jaarverslag. De gezamenlijke ambitie is om elke twee jaar de lat hoger te leggen om zorg te dragen voor een levende code met scherpte.
Meer ruimte
Credo van kabinet Balkenende II is deregulering en verantwoordelijkheid nemen. Regelgeving, uitvoering en dienstverlening, handhaving en geschillenbeslechting kunnen in veel grotere mate dan nu het geval is worden georganiseerd in de samenleving zelf, door zowel burgers als de vele maatschappelijke instellingen, aldus het kabinet. De praktijk is vooralsnog anders. Vele wetten en besluiten moeten worden nageleefd, aan diverse bevoegde instanties en via verschillende procedures moet toestemming worden gevraagd, met veelvuldig tegenstrijdige voorschriften. De maatschappelijke ondernemingen voelen zich gevangen in een web van overmatige regelgeving. Het is het resultaat van een decennium waarin de woningcorporaties enerzijds meer bevoegdheden kregen en de politiek in reactie meer regels en verordeningen uitvaardigde uit angst de greep op de woningcorporatie te verliezen. Hetzelfde is te zien in de stelseldiscussies rond zorg en onderwijs. Het is een werkwijze die de overheid niet à la minute afschudt. Maatschappelijke ondernemingen hebben meer ruimte nodig om hun maatschappelijke opdracht waar te maken. Ruimte voor ondernemen binnen heldere kaders en eenduidige regelgeving van de overheid. Minister Dekker van VROM heeft de betekenisvolle uitspraak gedaan dat maatschappelijke vraagstukken door de overheid nog teveel met een ‘regelreflex’ tegemoet getreden worden. In haar eerste begroting herpositioneert ze haar departement ‘van hindermacht tot ontwikkelkracht’.
Dilemma’s
Het bouwen voor de laagste inkomensgroepen is financieel niet aantrekkelijke. Sociale woningbouw vraagt enorme investeringen. Daar moet geld bij. Sinds de bruteringsoperatie zijn de corporaties losgekoppeld van de overheidsfinanciën, waarmee de subsidiekraan is dicht gedraaid. De investeringen komen voortaan uit eigen middelen. De overheid zal ruimte moeten bieden aan de woningcorporaties om de eigen verdiencapaciteit te vergroten, bijvoorbeeld door verhuur in het duurdere segment en het bouwen van koopwoningen, om daarmee voldoende geld vrij te maken voor investeringen in de stedelijke herstructurering en nieuwbouw.
De woningmarkt zit op slot door het gebrek aan doorstroming. Dat vraagt om een huurbeleid dat een einde maakt aan de perverse impulsen in de markt. Tegelijk moet de overheid de betaalbaarheid van het wonen voor de mensen met de laagste inkomens waarborgen. De corporaties hebben aangegeven de ruimere mogelijkheden in het huurbeleid te willen koppelen aan een beleid waarmee de mensen in kwetsbare posities worden ontzien. De eerste maanden van 2004 worden plannen hiervoor uitgewerkt en zal over deze kwestie menig debat gevoerd worden.
Voor de corporaties met de grootste herstructeringsopgave (veelal in de steden) is het niet altijd eenvoudig om investeringen rond te krijgen. Los van de onderhandelingen met de gemeente over de verdeling van de kosten zijn deze projecten zeker de eerste jaren nooit kostendekkend en zal er eigen vermogen ingezet moeten worden. Daartoe moeten deze corporaties investeringsmogelijkheden ontwikkelen waarmee ze andere (rijkere) corporaties interesseren in hun projecten tegen een laag rendement te investeren. In de praktijk gebeurt dat al op veel plaatsen in tal van vormen: van fusie, overname van bezit, collegiaal lenen tot en met vermogensoverdrachten.
De ideeën om de overheid geld af te laten romen bij rijkere woningcorporaties en aan armere woningcorporaties te geven, staan haaks op ondernemerschap. De effectiviteit van bureaucratische sturing op middelen is laag, lager dan handelen langs de lijn van verzelfstandiging die de overheid sinds Heerma heeft gekozen. Corporaties zijn aanspreekbaar en afrekenbaar op de optimale inzet van het maatschappelijk bestemd vermogen dat zij voor het maatschappelijke doel ter beschikking hebben. Daarop moet de overheid toezien en zonodig ingrijpen. Niet door het zelf te gaan doen maar door de corporatie aan te spreken en zonodig te dwingen een adequate invulling te geven aan die verantwoordelijkheid.
Leefbare buurt
Een huis is meer dan een stapel stenen, wonen is emotie. Wat telt voor mensen is de woning en de straat, zijn de buren, de woonomgeving, veiligheid, scholen, winkels, de kerk, de moskee, het buurthuis en zorg. Daar ligt het werkterrein van de zorg, het welzijnswerk, van school- en kerkbesturen, gemeente, politie, opbouwwerk, woningcorporaties en vele anderen. De woningcorporaties willen aangesproken worden op deze maatschappelijke verantwoordelijkheid.
Er is behoefte aan maatschappelijke ondernemers die zeggen: ‘ik pak dat probleem op, het is te gek dat het nog langer blijft liggen’. Het gaat hier bijvoorbeeld om overlast en huisvesting van dak- en thuislozen. De maatschappelijke onderneming staat aan de kant van de mensen. De mensen willen dat iemand de leiding neemt en problemen oplost. En daarbij kijken ze vaak als eerste naar de corporatie. De corporatie doet veel, maar kan het niet alleen. Ook andere maatschappelijke instellingen en de overheid moeten hun verantwoordelijkheid nemen. De bewoners spelen een sleutelrol als het gaat om leefbaarheid. Het is hun straat en hun buurt. Maatschappelijke partners moeten aansluiting zoeken bij de kracht en inzetbereidheid van de mensen. Lokale initiatieven van buurtbewoners, zoals het creëren van een speelplek, opvang, parkeervoorzieningen of het organiseren van een buurtfeest, verdienen (financiële) ondersteuning van maatschappelijke instellingen, de corporatie en de overheid.
Vermogen
Het inzetten van het vermogen van de corporaties is voortdurend onderwerp van discussie. Los van de mythe van de miljarden die op de plank zouden liggen, gaat het om de vraag wat tot de verantwoordelijkheid van de corporaties gerekend moet worden en wat door andere maatschappelijke instellingen en de gemeente betaald moet worden. Dat is niet altijd met een schaartje te knippen. Het risico van zo’n grijs gebied is dat politiek en maatschappij de corporaties gaan overvragen. Van corporaties kan niet verwacht worden dat zij meebetalen aan lantaarnpalen of andere voorzieningen in de openbare ruimte. Dat is en blijft de verantwoordelijkheid van de gemeente. Als woningcorporaties noodgedwongen gaan meebetalen aan de aanleg en de kwaliteit van de openbare ruimte, groenvoorzieningen en straatverlichting, zal dat ten koste gaan van investeringen in goede woningen in prettige buurten.
Ook voor een corporatie is het belangrijk dat een wijk verbetert en dat de voorzieningen goed zijn. De redenering van de gemeente dat een hoge kwaliteit van de openbare ruimte ook de waarde van de woningen ten goede komt is niet onzinnig. Als een project financieel rond gemaakt moet worden, gaan corporaties vaak ook verder dan de woningen. Echter, daar moet dan wat tegenover staan. Uiteindelijk moet die investering weer ten goede komen aan de eigen huurders. Het kan dan bijvoorbeeld niet zo zijn dat de corporatie een groot deel van de investering in de groenvoorziening voor haar rekening neemt en dat de gemeente vervolgens bij een stijging van de waarde van de eigen woningen als gevolg daarvan de corporatie nog een keer de rekening presenteert door de Onroerende Zaak Belasting (OZB) volledig te heffen. En is het een gekke gedachte dat tegenover de bereidheid om in de groenvoorziening te investeren de gemeente zich verplicht om dat groen op hetzelfde hoge niveau te onderhouden?
Corporaties nemen hun verantwoordelijkheid, van de rijksoverheid mag dan inzet verwacht worden als het gaat om de conditie van de partners van corporaties, zoals de reclassering, de maatschappelijke opvang, het club- en buurthuiswerk en de welzijnsdiensten voor zelfstandig wonende ouderen. De corporaties maken zich grote zorgen: wat hebben de huurders aan mooie woningen als ze in onleefbare buurten staan? Wat hebben ouderen aan woningen waarin ze vereenzamen en vervuilen?
Stagnatie
Over de problemen op de woningmarkt is het afgelopen jaar veel geschreven. Vraag en aanbod vallen niet samen. Overheid en woningcorporaties hebben decennia lang flink geïnvesteerd in sociale woningbouw, fatsoenlijke woningen voor een redelijke prijs, maar nu blijkt dat ongeveer 45 procent van de sociale woningbouw wordt verhuurd aan mensen die boven de voor de sociale woningbouw gehanteerde inkomensgrens zitten. Het huidige huurprijsbeleid met generiek lage huurprijzen werkt een verdere verstarring van de markt in de hand. Het kunstmatig laag houden van alle huurprijzen heeft geen maatschappelijk nut en werkt het onrechtmatige gebruik van sociale huurwoningen in de hand. We moeten toe naar redelijke, marktgerichte huurprijzen, die worden gebaseerd op de kwaliteit en de marktpositie van de woningen. Het probleem is niet dat mensen te goedkoop wonen, in een markt die goed werkt is dat hun eigen keuze. Het probleem is dat de woningen te goedkoop zijn en dat de markt daardoor niet werkt; mensen wonen niet te goedkoop, huizen zijn te goedkoop. Natuurlijk moet dat ruimere huurbeleid gepaard gaan met een beleid waarmee de huursubsidie (ondanks de voorgenomen bezuinigingen) in stand kan blijven. De toekomst van de sociale woningbouw is een beleid waarbij de toegang en beschikbaarheid voor de kwetsbare groepen de boventoon voeren. Dat kan alleen, zo blijkt uit politieke en budgettaire overwegingen van het kabinet, als de verhuurders een bijdrage leveren. Die bijdrage moet echter wel uit diezelfde markt met een ruimer huurbeleid verdiend kunnen worden.
Vertrouwen
Er moeten nieuwe wegen worden ingeslagen. De politiek moet het aandurven om de maatschappelijke onderneming, de not-for-profit sector in de publieke dienstverlening, een eigen plek te geven. Dat vereist in de eerste plaats in de Europese context dat het kabinet samen met onder meer de Scandinavische landen, Engeland en Frankrijk, ruimte claimt voor de nationale staten om vorm te geven aan publieke dienstverlening (sociale woningbouw, zorg en onderwijs) die geen onderdeel is van het EU-beleid.
Daarnaast wordt van de politiek verlangd om kaders vast te stellen en de sector het vertrouwen te bieden om binnen deze kaders op een creatieve manier aan de maatschappelijke opdracht te voldoen. Willen we werkelijk een antwoord kunnen bieden op de complexe maatschappelijke problemen op een wijze waarbij mensen betrokken zijn, dan is samenwerken en vertrouwen geven de enige weg.
Willem van Leeuwen is voorzitter van Aedes vereniging van woningcorporaties.
De Helling 2003/4
