door Henk van de Bunt
Door de grote nadruk op onveiligheid in de criminaliteitsbestrijding worden de grenzen van het Kwaad opgerekt. We dreigen een zondeboksamenleving te worden.
De gemeente Rotterdam heeft in haar Algemene Politieverordening een ‘bedelverbod’ ingesteld, zo berichtte NRC Handelsblad op 11 juni 2003. In een aantal door het gemeentebestuur aangewezen gebieden kunnen bedelaars door de politie worden opgepakt. Volgens het bericht vormde een opinieonderzoek onder de Rotterdamse bevolking de aanleiding voor het instellen van het verbod. De meerderheid van de ondervraagden ergerde zich aan de bedelaars en voelde zich er ook onveiliger door in de stad.
Het lijkt op het eerste gezicht vreemd dat schaarse politiecapaciteit wordt ingezet voor de bestrijding van een gedraging die enkele jaren geleden juist uit het Wetboek van Strafrecht is gehaald. Voor het opnemen van een woninginbraak of een mishandeling is lang niet altijd tijd: dat heeft geen prioriteit, zo wordt het slachtoffer voorgehouden. Dit voorbeeld van het nieuwe bedelverbod staat niet op zichzelf. Het kan gezien worden als illustratief voor een veranderende oriëntatie in het criminaliteitsbeleid, waarbij het object van de criminaliteitbestrijding niet alleen wordt bepaald door de strafwetgever, maar ook door opvattingen en gevoelens van burgers over onveiligheid.
Vroeger was het allemaal erg overzichtelijk. De opvattingen van de strafwetgever over goed en kwaad leken volledig te sporen met de morele opvattingen binnen de samenleving. Zo stelde de eerste hoogleraar criminologie in ons land, W.A. Bonger, aan de Gemeente Universiteit Amsterdam, in 1932: “Alle misdrijven genoemd in het wetboek hebben met elkaar gemeen dat zij strijdig zijn met het morele gevoel van de gemeenschap en bovendien zijn ze schadelijk.” Misdrijven zijn – anders gezegd – ernstige antisociale gedragingen.
Maar het blijkt wat minder overzichtelijk, wat complexer, te zijn dan Bonger indertijd suggereerde. Er is ook ernstig antisociaal gedrag dat niet strafbaar is gesteld. Het misdaad begrip heeft minder met goed en kwaad te maken dan Bonger veronderstelde; het wetboek is geen catalogus, waarin het maatschappelijk Kwaad volledig staat vermeld. Juist criminologisch onderzoek naar de totstandkoming van strafbaarstellingen heeft geleerd hoe selectief de keuze van de wetgever soms kan zijn. Bovendien is het zo dat veel delinquenten een voorgeschiedenis hebben van probleemgedrag en lichtere normoverschrijdingen. Ook dat is een argument om het belang te relativeren van de door de strafwetgever getrokken grenzen. Als antisociaal gedrag op vroege leeftijd een voorspeller is voor het plegen van misdrijven op latere leeftijd dan is het beter om – uit oogpunt van criminaliteitsbestrijding – te reageren op deze eerste signalen.
Het lijkt er dus op dat het verstandiger om bij de bestrijding van en onderzoek naar criminaliteit ook aanverwante antisociale gedragingen mee te nemen en om criminaliteit te definiëren als maatschappelijke onveiligheid. Dat is ook precies wat het eerste kabinet Balkenende heeft gedaan. De kabinetsnota, waarin de contouren van de criminaliteitbestrijding voor de komende jaren worden geschetst, heet: Naar een veiliger samenleving. En dat is maar een voorbeeld; in de strategische nota’s van politie en justitie is ‘onveiligheid’ het dominante woord.
Toch wil ik hier de stelling verdedigen dat het strafwetboek weer het kompas moet worden voor degenen die criminaliteit bestuderen en bestrijden. Om heel duidelijk te zijn: de volgende kabinetsnota moet gewoon spreken over het terugdringen van criminaliteit en niet over het verminderen van onveiligheid. En de criminologie moet niet evolueren tot veiligheidskunde.
Risico’s en gevaren
In 1986 publiceerde de Duitse socioloog Ulrich Beck een intrigerend boek over de risicomaatschappij. Beck geeft hierin trefzeker zijn diagnose van de huidige samenleving. Modernisering heeft veel voorspoed gebracht en de materiële noden van veel mensen gelenigd. Nog nooit was de levensverwachting van mannen en vrouwen zo hoog en waren de bestaansvoorwaarden zo gunstig als in de huidige tijd, maar tegelijkertijd zijn wij ons nooit eerder zo bewust geweest van de gevaren die ons bedreigen. Het gaat om grote, veelal onzichtbare risico’s en gevaren van ecologische, chemische, technologische aard. Vandaag de dag kunnen daar nog andere risico’s en gevaren aan worden toegevoegd, even onvoorspelbaar als catastrofaal: klimaatsverandering, terrorisme, de SARS-epidemie, veeziekten (MKZ), asbest, computervirussen, en dergelijke.
Zijn de risico’s en gevaren verbonden aan grote processen, zoals de globalisering, migratie en technologische vooruitgang, nog wel te beteugelen en te verzekeren? Wij weten het niet meer zo zeker en daardoor wordt het optimisme van de verzorgingsstaat over vooruitgang, zelfontplooiing en emancipatie momenteel overschaduwd door gevoelens van angst en onveiligheid. De droom van de verzorgingsstaat was dat iedereen zou delen in de welvaart; het utopia van de risicosamenleving is dat iedereen gespaard blijft van een catastrofe.
De huidige samenleving wordt meer en meer gekenmerkt door een beklemmend streven naar het voorkomen van catastrofes. Op incidenten wordt disproportioneel gereageerd. Want wie onbekende risico’s probeert te weren, neemt altijd het zekere voor het onzekere. Enkele weken geleden werden alle hulpdiensten in Gorinchem gemobiliseerd omdat een inwoner een brief uit Irak had ontvangen met wit poeder. Naderhand bleek de brief niet het gevreesde antrax, maar slechts verpulverd sierpleister te bevatten.
Een beschadigd souveniertje uit Irak zegt de verzender nu, bang dat het geintje hem duur zal komen te staan.
De moderne samenleving brengt ook onvoorspelbare criminaliteitsrisico’s voort. Niemand weet wat op de lange duur de criminaliteitseffecten zijn van open grenzen, internet en de multiculturele samenleving. Wat betekent het voor illegaal ondernemerschap (heling, verspreiding kinderporno, drugshandel, etc.) en voor de mogelijkheden van sociale controle? Voor de individuele burger is slachtofferschap van een gewelds- of vermogensmisdrijf inmiddels wel een even onvoorspelbaar als reëel risico geworden. Het populaire begrip ‘zinloos geweld’ brengt dit perfect tot uitdrukking. Immers, ‘zinloos’ verwijst naar het ongerichte en het toevallige van de geweldsdaad: het kan iedereen overkomen...
Draaideur
Het verminderen van angst en onveiligheidsgevoelens en het reduceren van criminaliteitsrisico’s hebben voor iedereen hoge prioriteit. Onder invloed daarvan is de strafrechtspleging sterk aan het veranderen. Mijn Rotterdamse collega René van Swaaningen typeerde deze veranderingen als de opkomst van ‘risicojustitie’. Politie en justitie laten zich bij hun optreden steeds vaker leiden door risicoverwachtingen en dreigingsbeelden, teneinde het optreden van criminaliteitsrisico’s zo veel mogelijk te beperken. Het kwaad dient in de kiem te worden gesmoord. Bij risicojustitie wordt het optreden niet geleid door concrete, individualiseerbare verdenkingen maar door generalisaties, dat wil zeggen risicotaxaties die bestaan van bepaalde buurten en groepen personen. Zo wordt tegenwoordig intensief gesurveilleerd op plaatsen die als ‘hot spots’ zijn aangemerkt en mag preventief fouilleren plaatsvinden in door het gemeentebestuur aangewezen ‘risicogebieden’.
Misdrijfplegers en potentiële misdrijfplegers worden aangesproken in een jargon dat niet op de misdrijven uit het wetboek, maar op de logica van het risicodenken is gebaseerd. Zij worden beschreven als ‘harde kern jongeren’, ‘risicojongeren’, ‘veelplegers’, of ‘draaideurcriminelen’. Het gaat er niet primair om wat zij hebben gedaan, maar om wat zij zullen gaan doen. Het risicobeleid is er op gericht om dit ‘zullen’ te voorkomen. Dat wil zeggen: zo tijdig mogelijk detecteren (indien de eerste signalen van toekomstig delinquent gedrag zichtbaar zijn), zodat preventieve gezinsondersteuning kan worden aangeboden of gedwongen opname kan plaatsvinden.
Een van de implicaties van risicodenkend is dat het subjectieve element van gevaren, oftewel: het onveiligheidsgevoel van de burger, een belangrijke toetsteen is geworden bij het vaststellen, uitvoeren en evalueren van politie- en justitiebeleid.
Zondebok
Op zich lijkt er niets mis mee als de overheid rekening houdt met de gevoelens van haar burgers. Maar er past een kanttekening. Burgers voelen zich niet alleen onveilig vanwege de kans die zij lopen om slachtoffer van misdrijven te worden. Zo eenvoudig ligt het niet. Het onveiligheidsgevoel van burgers wordt mede bepaald door de confrontatie met allerlei niet-strafbare, onbehoorlijk gedragingen op straat, incivilities: overlast van rondhangende jongeren, fout parkeren, straatvuil, bedelaars. De grenzen die de strafwetgever heeft getrokken doen er voor het gevoel van de burger niet zo veel toe.
Wanneer subjectieve onveiligheid het kompas wordt waarop het criminaliteitsbeleid vaart, krijgen deze wangedragingen plots prioriteit. In de eerder genoemde Kabinetsnota Naar een veiliger samenleving worden tot de prioriteiten in de strafrechtelijke aanpak die delicten gerekend die zich afspelen in de openbare ruimte, zoals openlijk geweld, straatroven, vernielingen, misdragingen in het openbaar vervoer, en overtredingen door jongeren gepleegd (pp. 6-7). Hetzelfde geldt voor de criminaliteitsaanpak in de twee grootste steden. In het kader van de criminaliteitsbestrijding (veiligheidsplan) gaat de aandacht onder meer uit naar de overlast van ‘zorgmijdende verslaafden’ en bedelaars in het winkelcentrum. De aandacht wordt gericht op personen en gedragingen die heel zichtbaar zijn en daardoor ook gemakkelijk aangepakt kunnen worden.
Rondhangende jongeren en bedelende verslaafden vormen het concrete gezicht van de voor het overige zo onzichtbare grootstedelijke dreigingen. De risicosamenleving heeft de neiging een zondeboksamenleving te worden. Juist de ongrijpbaarheid van criminaliteitsrisico’s en de weerloosheid van alle burgers (slachtoffers) kunnen verkeerde opvattingen voortbrengen over wie verantwoordelijk is voor de problemen. Zo’n verkeerde opvatting is dat het risico uit het publieke domein komt, van onbekenden, zinloos geweld. Terwijl het objectieve risico om slachtoffer te worden van een misdraging van je naasten in het privé-domein veel groter is.
Schavot
De zorg voor bestrijding van criminaliteit is geen exclusieve taak en verantwoordelijkheid meer voor politie en justitie. Ook dat is een kenmerk van de huidige risicosamenleving. Tegenwoordig voelen niet-strafrechtelijke autoriteiten en overheden, bedrijven, burgers, televisiejournalisten een bepaalde verantwoordelijkheid om criminaliteit te voorkomen, of aan de kaak te stellen.
De Britse criminoloog David Garland duidt dit aan als de responsabilisering van de samenleving: de samenleving als geheel is doortrokken van het willen weren van criminaliteitsrisico’s. De gevolgen hiervan worden steeds duidelijker zichtbaar: huismeesters, conducteurs, stadswachten en particuliere beveiligers zijn vertrouwde figuren geworden in de publieke en semi-publieke ruimtes. Zichtbaar zijn ook de kogelvrije deuren en loketten, het geavanceerde hang- en sluitwerk, openbaar cameratoezicht, elektronische toegangspasjes, om enkele voorbeelden van technopreventie te noemen.
Maar responsabilisering betekent ook dat instanties of burgers zelf op onderzoek uitgaan, de waarheid proberen te achterhalen, dikwijls niet belemmerd door procedurele waarborgen, die de strafrechtelijke waarheidsvinding wel kent. Het roept bange vragen op: hoe ver strekt de eigen verantwoordelijkheid indien regelovertredingen of regelovertreders worden gesignaleerd? Wordt de winkeldief of de frauderende werknemer overgedragen aan de strafrechtelijke autoriteiten? Op welk punt slaat het nemen van verantwoordelijkheid om in eigenrichting? Wie of wat voorkomt dat de moderne media fungeren als een openbaar schavot waar reputaties worden geknakt?
Degene die risico’s wil mijden, en zich daarbij sterk laat leiden door gevoelens, door subjectieve inschattingen, die moet eigenlijk niet te veel verantwoordelijkheden krijgen. Maar door de trend van responsabilisering krijgen overheden, bedrijven, burgers juist wel verantwoordelijkheden toebedeeld om criminaliteitsrisico’s te weren. Dat leidt er toe dat men zijn zekerheden gaat zoeken in het maken van beleid, van regels, van analyses (dreigingsanalyses). Er komen integriteitregels voor de leden van een organisaties (ethische gedragscodes) om de organisaties weerbaar te maken tegen risico’s; er komen voorschriften hoe te handelen in de gevallen waarin de risico’s zich dreigen te manifesteren of erger nog, reeds bewaarheid zijn; er zijn regels om te screenen of de ander wel bonafide is. Ik doel hier op voorzorgsmaatregelen en veiligheidsvoorschriften die door zowel overheidsorganisaties als niet-overheden gemaakt worden. Het gaat om meldingrichtlijnen, gedoogcriteria, huisregels, bedrijfsinterne milieuzorgvoorschriften, ethische gedragscodes, ISO-certificeringen en dergelijke.
In ons verlangen naar veiligheid en risicoreductie zoeken wij onze toevlucht in regels; maar deze regels – die buiten het strafwetboek om geformuleerd worden – roepen op hun beurt nieuwe onzekerheden op: wat betekenen de begrippen precies, wat zijn de sancties op overtredingen, hoe voorkom je fouten in de screening? Zoveel is zeker: het gevoel van veiligheid wordt er niet mee gediend.
Glibberig
Laat ik een voorbeeld geven. In 1997 werd door het Amsterdamse gemeentebestuur een Gedragslijn informatieverschaffing uitgevaardigd die een meldplicht oplegde voor de ambtenaar die binnen zijn dienst gevallen van fraude en corruptie signaleerde. Er moest gemeld worden aan Bureau Integriteit. Dit om de gemeentelijke diensten weerbaarder te maken tegen criminele dreigingen van buitenaf. Hierbij werd vooral gedacht aan de dreiging die uitging van de georganiseerde misdaad.
Niet lang hierna werd de Gedragslijn verruimd. Het zekere werd voor het onzekere genomen, allerlei voorlopers van corruptie en fraude en allerhande andere ongewenste gedragingen werden onder de noemer van ‘integriteitsbeleid’ gebracht. Zoals belangenverstrengeling, misbruik van bevoegdheden, onverenigbare functies of activiteiten en zelfs misdragingen in de vrije tijd. De verruiming gaat nog verder: ook vermoedens van deze integriteitsschendingen moeten worden gemeld.
Begrippen als ‘integriteit’ en ‘onveiligheid’ zijn hele glibberige begrippen. Je kunt er heel veel onder brengen. En dat is gevaarlijk omdat angst- en onveiligheidsgevoelens onverzadigbaar zijn. Het is nooit genoeg; om echt zeker te zijn, moet je nog meer voorzorgsmaatregelen nemen. Zo worden de grenzen van het wetboek, de grenzen van het te bestrijden Kwaad erg opgerekt. En zo ontstaat, paradoxaal genoeg, door deze vorm van responsabilisering een nieuwe voedingsbodem voor onzekerheid, angst en onveiligheidsgevoelens.
Kookboekkennis
Terug naar Bonger. Hij veronderstelde dat de misdrijven uit de strafwet overeenkomen met wat in de samenleving als ernstig antisociaal gedrag wordt beschouwd. Dat is om verschillende redenen geen houdbare veronderstelling gebleken. Maar het is wel zo dat misdrijven niet zo maar op één lijn kunnen worden gesteld met andere vormen van niet-strafbaar gesteld antisociaal gedrag. Misdaad heeft iets eigens, en dat is dat het onlosmakelijk verbonden is met de strafrechtsbedeling, met het normatieve systeem van het strafrecht. Op misdaad wordt door de samenleving met afkeuring gereageerd; er wordt opzettelijk leed toegevoegd aan misdrijfplegers, omdat hen het verwijt treft dat zij opzettelijk een ander letsel of schade hebben toegebracht. Daarom is het strafrechtelijke reageren ook van vele belangrijke procedurele waarborgen voorzien.
Daarom ook moeten de grenzen van de strafwet gerespecteerd worden. Daarom moet er een duidelijke grens worden getrokken. Criminaliteit (strafbaar gesteld gedrag) moet niet zo maar als een vorm van onveiligheid worden aangeduid. Criminologie niet zomaar als Veiligheidskunde of – erger nog – Onveiligheidsstudie.
Toch worden deze grenzen tussen strafbaar en niet-strafbaar gedrag in afnemende mate gerespecteerd. In de eerste plaats, zo heb ik betoogd, groeit de strafrechtelijke bemoeienis met relatief lichte vormen van onrecht en afwijkend gedrag. De aanpak van bedelarij is hiervan een voorbeeld. Deze bemoeienis komt niet voort uit de objectieve gevaarzetting van deze gedragingen, maar wordt geïnspireerd door angst- en onveiligheidsgevoelens. De objectieve onveiligheid zal toenemen, immers, de politie kan geen inbreker opsporen als zijn aandacht door bedelaars in beslag genomen wordt.
Daarnaast heb ik nog een tweede belangrijke tendens gesignaleerd: niet-strafrechtelijke instellingen en burgers zoeken zekerheid in regels. Het lijkt er echter op dat hierdoor meer onveiligheid wordt gecreëerd dan geweerd.
Door dit sterke maatschappelijk verlangen naar het voorspelbaar en zichtbaar maken van criminaliteitsrisico’s wordt de deskundige, in casu de criminoloog, met hoge verwachtingen opgezadeld. Hij zou inzicht in risicofactoren moeten geven, hij zou de middelen moeten leveren om de potentiële gevaarlijkheid van plegers van antisociaal gedrag op te sporen. Hiermee is zijn precaire positie duidelijk. De criminoloog dient er op bedacht te zijn dat hij nooit de kookboekkennis, de pasklare handelingsrecepten, kan leveren die van hem wordt verwacht. Het past hem dat hij relativeert en nuanceert. En ervoor waarschuwt dat de bestrijding van de criminaliteit niet mag varen op het kompas van angst- en onveiligheidsgevoelens.
Zo draagt ook de criminoloog een steentje bij aan veiligheid in onze samenleving.
Bovenstaande tekst is een inkorting van de dies-rede (VU), uitgesproken op 20 november 2003
Literatuur:
-Beck, U. (1992). Risk Society; Towards a New Modernity. London: Sage.
-Beck, U. (1996). Risk society and the provident state. In: S. Lash et al. (red.). Risk, Environment & Modernity. Towards a New Ecology. London: Sage (pp. 27-43).
-Bonger, W.A. (1932). Inleiding tot de criminologie. Haarlem: Bohn.
-Garland, D. (1996). The limits of the sovereign State. British Journal of Criminology, 36, 445-471.
Henk van de Bunt is hoogleraar criminologie aan de Vrije Universiteit en aan de Erasmus Universiteit.
De Helling 2003/4
