door Dirk Jacobs
Veel buitenlanders vragen zich af wat de Nederlanders bezielt om het integratiebeleid plots een fiasco te noemen. Nederland was een witte raaf in het migrant-onvriendelijke Europa. Een Vlaming buigt zich over de opwinding over het onderzoek van het Verweij-Jonker instituut en over de evaluatie zelf.
Tot enige jaren terug werd Nederland in zowat heel West-Europa vaak geciteerd als gidsland op het vlak van integratie van migranten. In de strijd tegen achterstelling van allochtonen liep het land volgens binnen- en buitenlandse experts voorop. Allochtonen leken er relatief goed opgevangen te worden en op vele vlakken ook zichtbaar en succesvol maatschappelijk te participeren. Onlusten met achtergestelde migrantenjongeren waren een vrijwel onbekend fenomeen en op de koop toe kreeg extreem-rechts er geen voet aan de grond. Over integratie van migranten werd zonder stemverheffing gedebatteerd. Kortom, een witte raaf in het eerder migrant-onvriendelijke Europa. Een succesverhaal zelfs.
In het huidige post-Fortuyn tijdperk lijkt de stemming evenwel volledig omgeslagen en zeggen steeds meer Nederlandse politici en commentatoren met de nodige superlatieven dat migranten te lang ‘doodgeknuffeld’ werden en het integratiebeleid daardoor op een regelrecht fiasco uitgedraaid is. Het hele Nederlandse minderhedenbeleid zou overboord gegooid moeten worden en allochtonenbeleid zou voortaan zo veel mogelijk op assimilatie gericht moeten zijn. In de buurlanden vraagt men zich af wat de Hollanders plots bezielt. Of concludeert men met schouderophalen dat de Nederlanders nu pas begrepen hebben hoe de vork echt in de steel zit.
Onder dit gesternte besliste de Tweede Kamer ruim een jaar geleden, na goedkeuring van een motie van Jan Marijnissen, dat een onderzoek over het Nederlandse integratiebeleid uitgevoerd moest worden. Volgens de motie van de SP-leider was het falen van het integratiebeleid een uitgemaakte zaak. Het onderzoek diende dus louter uit te maken wat de oorzaken voor dit falen waren. Voor serieuze wetenschappers en andere mensen die van systematiek houden, is dit de kar voor het paard spannen. Je kan namelijk onmogelijk de redenen voor het falen van integratie bepalen als niet eerst onomstotelijk is komen vast te staan dàt het integratiebeleid inderdaad volgens welbepaalde criteria mislukt is. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat het onderzoeksinstituut Verwey-Jonker, dat de opdracht kreeg om de Nederlandse parlementaire commissie met wetenschappelijke kennis inhoudelijk te stofferen, in de eerste plaats is nagegaan in welke mate het integratiebeleid nu al dan niet geslaagd is. In hun conclusies besluiten de onderzoekers dat het integratiebeleid niet ‘geheel en al mislukt’ is. In feite, zo stellen de samenstellers, is er ‘waarschijnlijk eerder te weinig beleid geweest, met name met betrekking tot het multiculturele samenleven in straten, wijken, fabrieken, kantoren, disco’s en schoollokalen’.
Multikul
Het genuanceerde verdict van het Verwey-Jonker instituut paste blijkbaar niet in de Nederlandse tijdsgeest. De onderzoekers kregen flink de wind van voren, tot en met bedenkelijke verwijten van belangenverstrengeling en een gebrek aan objectiviteit. Voor mij als zuiderbuur, die enkele jaren in Nederland woonde, was dit een bijzonder treurig schouwspel. In Vlaanderen kennen wij een stevige extreem-rechtse racistische partij die graag fulmineert op wat zij de ‘multikul’-lobby noemen. Het gaat er hier evenwel ook bij de traditionele partijen niet altijd even fraai aan toe als het over migranten gaat. Dat werd onlangs nog geïllustreerd toen een liberaal politicus het nodig vond om tijdens de parlementaire debatten over kiesrecht voor niet-EU-vreemdelingen bij wijze van vertragingsmechanisme een urenlange irrelevante speech over Thailand te houden.
Een hetze, zoals die het Verwey-Jonker instituut te beurt viel, tegen onderzoekers met ongewenste boodschappen hebben we hier gelukkig echter nog niet meegemaakt. Men doet – voorlopig ? – hoogstens alsof men geen weet heeft van bestaand wetenschappelijk onderzoek. Ik keek de afgelopen maanden dan ook met stijgende verbazing naar de onredelijke en onverantwoorde manier waarop velen in Nederland vandaag met de thematiek van integratie van allochtonen omspringen. Het is nog steeds afwachten of de ratio dan wel de platte populistische kritiek het in Nederland zal halen bij de beoordeling van het evaluatie-onderzoek en de bijsturing van het minderhedenbeleid.
Sport
Eén van de kritieken op het Verwey-Jonker instituut was dat de onderzoekers wellicht te dicht betrokken partij zijn en waren bij het ontwikkelen van het minderhedenbeleid om het ook kritisch te kunnen onderzoeken. Wat dat betreft zou het moeilijk zijn om in Nederland onbeschreven bladen te vinden. Het leek daarom sommigen aangewezen dat beter een buitenlandse wetenschapper de onderzoekstaak toevertrouwd zou worden. Een Belg bijvoorbeeld. Een Belg zou geen betrokken partij zijn, wat de objectiviteit ten goede kan komen. Een Vlaming zou bovendien weinig moeite met de Nederlandse taal hebben en vlot alle relevante bronnen kunnen raadplegen. Zou ondergetekende Belg een bronnenonderzoek van het Nederlandse integratiebeleid anders aangepakt hebben en tot andere conclusies gekomen zijn?
Voor een rapport dat slechts op een tijdspanne van drie maanden samengesteld kon worden en zo’n veelomvattend beleidsterrein behandelt, mag het Bronnenonderzoek integratiebeleid een geslaagd document genoemd worden. Men kan zich evenwel de vraag stellen of het verantwoord is om zo’n immense onderzoek in zo’n korte tijd te willen klaren. Ik zou toch aarzelen om een dergelijke opdracht – ook al beschikt men over een groot onderzoeksteam –aan te nemen. Desalniettemin is het Verwey-Jonker instituut erin geslaagd een meer dan behoorlijk rapport voor te leggen. In het bronnenonderzoek, verricht onder leiding van Rally Rijkschroeff, Jan Willem Duyvendak en Trees Pels, komen vijf basisvraagstellingen aan bod. Een eerste vraag is welk integratiebeleid Nederland de afgelopen dertig jaar kende. Een tweede vraag peilt naar de doelstellingen en resultaten van dit beleid op belangrijke gebieden van werk en inkomen, onderwijs, wonen en sport en recreëren. In derde instantie wil men weten of er van een samenhangend en consistent integratiebeleid sprake is geweest op deze verschillende deelterreinen. Een vierde vraag wil de succesvolheid van het beleid in het licht van de vooropgestelde doelstellingen nagaan. Ten slotte wil een vijfde vraag kijken of er buitenlandse stedelijke ervaringen met het integratiebeleid zijn waar Nederland bij de herijking van het eigen beleid voordeel mee kan doen.
Kras
Het historisch overzicht dat de onderzoekers van het Nederlandse integratiebeleid schetsen, zal wellicht door niemand gecontesteerd worden. Slechts op één – weliswaar cruciaal – punt komen de samenstellers van het rapport met een krasse uitspraak. Afgezien van het categoriaal beleid in de jaren zeventig, van programma’s als ‘onderwijs en taal in eigen cultuur’ en de specifieke ondersteuning van allochtone zelforganisaties door de afgelopen drie decennia heen, zou het integratiebeleid geen toonbeeld geweest zijn van groepsgerichte, specifieke politiek naar allochtonen. Het beleid zou integendeel eerder een inherent onderdeel gevormd hebben van het algemene beleid. Die opmerkelijke conclusie verraste naar eigen zeggen ook onderzoeksleider Jan Willem Duyvendak.
In hoeverre is het minderheden- en integratiebeleid van de afgelopen twee decennia nu geslaagd in het terugdringen van achterstelling en achterstand van allochtonen? Met betrekking tot het integratiebeleid in de deelgebieden, concluderen de onderzoekers dat de doelstelling tot het bevorderen van arbeidsparticipatie niet bereikt werd. Ze concluderen eveneens dat allochtonen qua uitkeringsafhankelijkheid nog steeds een achterstand kennen op gelijkwaardige groepen autochtonen. Ook op het vlak van opleidingsniveau kennen allochtonen nog steeds een achterstand op autochtonen, ook al is het verschil tussen de twee groepen verkleind doordat het gerealiseerd opleidingsniveau van allochtonen is gestegen. De woontoestand van allochtonen is over drie decennia heen flink verbeterd volgens de onderzoekers, ook al is er nog steeds geen sprake van een evenredige positie op de woningmarkt. Afgemeten naar in het verleden geformuleerde beleidsdoelstellingen is er dus enige vooruitgang merkbaar op verschillende domeinen maar valt er nog een lange weg te gaan. In hoeverre één en andere het gevolg is van het al dan niet voeren van een beleid valt echter niet zomaar op wetenschappelijk verantwoorde manier te bepalen. De onderzoekers benadrukken terecht dat hierover vooralsnog enkel op meer of minder aannemelijke wijze beargumenteerd kan worden. De suggestie wordt in het rapport gewekt dat het bieden van wetenschappelijk uitsluitsel met internationaal opgezet vergelijkend onderzoek mogelijk zou zijn – maar hier moeten flink wat methodologische kanttekeningen bij gemaakt worden. Het is immers zo goed als onmogelijk om interveniërende variabelen constant te houden en alleszins bijzonder moeilijk om de invloed van derde variabelen op afdoende wijze te verdisconteren. Vergelijking van effectiviteit van allochtonenbeleid in landen die doorgaans vrij diverse kansenstructuren kennen, verschillende socio-economische realiteiten hebben en eigen profielen van allochtone bevolkingsgroepen vertonen, is verre van evident. Het hoofdstuk over buitenlandse stedelijke ervaringen, opgenomen in de bijlagen van het onderzoeksrapport, stelt overigens teleur.
Allesbehalve rooskleurig
Had deze Belg een ander soort onderzoeksrapport afgeleverd? Op basis van de beschikbare bronnen zou ik wellicht tot een vergelijkbare algemene conclusie komen. In het verleden is feitelijk wellicht op verschillende vlakken te weinig geïnvesteerd – niet noodzakelijk qua geldstromen maar qua ingezette methodieken – in integratiebeleid. Er is niet daadkrachtig genoeg tegen discriminatie en uitsluitingsmechanismen opgetreden opdat de doelstellingen die nu voorop geplaatst worden, bereikt hadden kunnen zijn. De gebruikte instrumenten stonden niet in verhouding tot de immense taak. Verder kan men niet verwachten dat elke vorm van allochtonenbeleid kost wat kost een bijdrage moet leveren aan de socio-economische emancipatie van migranten. Het is mijns inziens onzinnig om te beweren dat achterstelling van allochtonen op sociaal-economisch vlak het gevolg is van een uit de hand gelopen multicultureel beleid in Nederland. Dat de situatie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt voor allochtonen vandaag allesbehalve rooskleurig is, kan niet in de schoenen geschoven worden van het feit dat men zelforganisaties van allochtonen heeft ondersteund of politieke participatie van migranten heeft aangemoedigd, zoals academici als Ruud Koopmans lijken te suggereren. Het falen kan enkel op plausibele wijze veroorzaakt zijn door onvoldoende aandacht voor de situatie van allochtonen op de terreinen van onderwijs en arbeidsmarkt zelf.
Volledig tegen de tijdsgeest in vragen de Verwey-Jonker onderzoekers zich in hun slotconclusies af “of het beleid wel voldoende specifiek is geweest en/of het algemene beleid voldoende rekening heeft gehouden met specifieke groepen daar waar het gaat om het achterstandsbeleid”. Daar voegen zij mijns inziens terecht aan toe: “Deze laatste vraag kan en moet zeker ook worden gesteld met betrekking tot autochtonen die in een maatschappelijk zwakkere positie verkeren”. Integratiebeleid is, zo stellen de onderzoekers, echter ook meer dan puur achterstandsbeleid, het moet zich ook richten op het verhogen van cohesie in de samenleving en het oplossen van problemen bij het samenleven van mensen uit verschillende culturen. Daar heeft het beleid in het verleden volgens de onderzoekers veel te weinig aandacht aan besteed. Laat het nu net zo zijn dat wij vanuit de buurlanden het blijkbaar enigszins naïef vonden dat de Nederlanders, met zaken als toekenning van het lokaal kiesrecht of aandacht voor beeldvorming over allochtonen in de media, op het vlak van het stimuleren van ‘samenleven in diversiteit’ juist goed bezig waren.
Dirk Jacobs is docent aan de KU Brussel en postdoctoraal onderzoeker aan de KU Leuven.
De Helling 2003/4
