door Katinka Eikelenboom
Het Wetenschappelijk Bureau GroenLinks doet in het Utrechtse Kanaleneiland onderzoek naar de effectiviteit van het ‘krachtwijken’-beleid en stuitte daarbij op mechanismes die sterk doen denken aan de dilemma’s waarmee het beleid van ontwikkelingssamenwerking kampt.
Met haar 'Actieplan Krachtwijken' zette PvdA-minister Vogelaar van Wonen, Wijken en Integratie de Nederlandse achterstandswijken in 2007 weer eens hoog op de agenda. Het plan staat vol met kreten als 'lokale kennis', 'integrale aanpak', 'partnerschap' en 'monitoring'. Tijdens het lezen dringt zich haast vanzelf de vergelijking op met het ontwikkelingsbeleid. De twee beleidsterreinen bedienen zich niet alleen van hetzelfde jargon, maar worstelen met vergelijkbare vragen rondom thema's als effectiviteit, aansprakelijkheid, verantwoordelijkheid en participatie. Zowel de ontwikkelingssamenwerking als het wijkbeleid worden gekenmerkt door goede bedoelingen en grote idealen: armoedebestrijding, rechtvaardigheid en emancipatie. Toch kampen beide met een twijfelachtig imago (soft, wollig, achterhaald en geldverspillend) en een algehele scepsis vanuit de publieke opinie ten aanzien van de effectiviteit van het beleid. Welk licht werpt een vergelijking tussen het wijkenbeleid en ontwikkelingssamenwerking op beide terreinen?
Modewoorden
Iedereen erkent dat in bepaalde wijken ernstige fysieke en sociaal-economische problemen bestaan op het gebied van wonen, werken, leren en opgroeien, integreren en veiligheid. Hoe dit te verbeteren? In het Wijkactieplan voor Kanaleneiland dat door de gemeente Utrecht samen met lokale organisaties is opgesteld, wordt ingezet op sociale structuur en sociale cohesie. Dit zou de veiligheid en leefbaarheid in Kanaleneiland moeten verbeteren, maar het verwijst tegelijkertijd naar een ideaalbeeld van 'de wijk'. Bewoners moeten via allerlei 'lieve projecten' (aldus Pieter Hilhorst in de Volkskrant) vooral goed integreren in hun wijkgemeenschap. Maar de achterstanden van mensen op het gebied van leren en werken verminderen niet automatisch wanneer die wijkgemeenschap hechter wordt. Goede scholing en arbeidsparticipatie zijn nodig om mensen uit een achterstandspositie te helpen. Bovendien kan sociale cohesie ook leiden tot een gemeenschap met (ongeschreven) regels en structuren die mensen tegenhoudt om zich verder te ontwikkelen. Door te studeren en te werken krijg je daarentegen toegang tot verschillende netwerken, die zich vaak uitstrekken tot buiten je woonwijk. Deze netwerken geven je de mogelijkheid te participeren op verschillende niveaus en lagen in de maatschappij. Het wijkbeleid kiest in plaats daarvan voor een beschavingsoffensief dat sociale interactie tussen buurtgenoten verheerlijkt.
Zowel in het wijkbeleid als in de ontwikkelingshulp spelen trends en modewoorden een grote rol, vaak ingegeven door een minister die een eigen stempel op het beleid wil drukken. In het wijkbeleid is 'sociale cohesie' sinds de jaren negentig weer terug van weggeweest en in het ontwikkelingsbeleid volgen hypes rondom governance, sustainability, gender en microkrediet elkaar steeds sneller op. Projectvoorstellen maken meer kans op subsidie als de juiste termen worden gebruikt. Het gevaar is dat het eigenlijke doel van het beleid in de verdrukking komt. Dat doel is, zowel binnen het wijkbeleid als het ontwikkelingsbeleid, om ieder mens de kansen te bieden om zich te ontwikkelen. Amartya Sen, filosoof-econoom en Nobelprijswinnaar, heeft met dit idee van ontwikkeling als een proces naar vrijheid het ontwikkelingsdebat sterk beďnvloed. Ook in het wijkbeleid zou het ideaal van vrijheid en emancipatie als einddoel van ontwikkeling scherper op het netvlies van de betrokkenen moeten komen te staan.
Projectencarrousel
Zowel binnen het ontwikkelingsbeleid als het wijkbeleid is er veel aandacht voor monitoren en evalueren. Er worden duidelijke streefdoelen geformuleerd, zoveel mogelijk met 'harde' cijfers en een tijdpad. In het Wijkactieplan voor Kanaleneiland leidt dat tot uitspraken als ‘50 ouders per jaar worden thuis bezocht om hen te stimuleren tot actieve betrokkenheid bij het onderwijs van hun kinderen’ en ‘structureel zorgoverleg op basisscholen over kinderen die opvallen door probleemgedrag, beoogd bereik 30 kinderen per school per jaar’. Op het eerste gezicht heldere doelen, maar wat wordt er nu eigenlijk gemeten? Of het voorgenomen aantal ouders of kinderen is bereikt, of dat hun situatie is verbeterd dankzij de maatregel? Bij het monitoren zou vooral moeten worden gekeken naar werkloosheidscijfers en het percentage leerlingen met achterstandsscores. Bij de verantwoording van ontwikkelingsprojecten doet eenzelfde probleem zich voor, zoals het pamflet De Falende Staat van ontwikkelingssamenwerking van het Wetenschappelijk Bureau constateert: ‘Het aantal gebouwde putten en scholen (...) is indrukwekkend, net als het aantal projectpartners en partnerlanden. De vraag naar effectiviteit van de hulp (...) blijft veelal onbeantwoord.’
In het Wijkactieplan voor Kanaleneiland staat een indrukwekkende lijst van 96 projecten die door ongeveer 55 verschillende organisaties moeten worden uitgevoerd. Volgens een geďnterviewde is het actieplan “een kerstboom aan projecten” geworden, een ander gebruikt de term “projectencarrousel” en klaagt over de gebrekkige afstemming en samenhang. In het Nederlandse ontwikkelingsbeleid is er eveneens sprake van versnippering, zowel in het aantal landen dat wordt geholpen als in het aantal projecten. De problematiek van armoede en achterstand is complex en vraagt om een veelzijdige aanpak, maar niet om een hausse aan kleine, kortlopende, symptoombestrijdende en onsamenhangende projecten.
Het kabinet heeft de woningcorporaties een centrale rol toebedeeld in het krachtwijkenbeleid. De corporaties streefden honderd jaar geleden al naar de ‘geestelijke verheffing van de arbeider', maar Minister Vogelaar heeft een extra boost gegeven aan de sociaal-maatschappelijke activiteiten van woningcorporaties. Die worden zo steeds meer echte 'ontwikkelingsorganisaties' voor de wijken. Maar niet zonder slag of stoot. De overheid en de corporaties zijn duidelijk zoekende in hun onderlinge relatie en rolverdeling: wie is waarvoor verantwoordelijk, wat betekent dat voor de financiering en wie controleert wat? Binnen het krachtwijkenbeleid heeft dat geleid tot een financiële constructie waarbij de corporaties geld storten in een privaat investeringsfonds (2,5 miljard in tien jaar), waar ze vervolgens 'subsidieaanvragen' kunnen indienen voor hun eigen projecten in de wijken. De corporaties in Kanaleneiland klagen over de bureaucratie die hiermee gepaard gaat en het verlies aan bestedingsvrijheid.
Binnen ontwikkelingssamenwerking spelen de zogenoemde 'medefinancieringsorganisaties' (mfo’s) een belangrijke rol. Zij stammen net als de woningcorporaties uit de tijd van de verzuiling, maar zijn in tegenstelling tot de verzelfstandigde corporaties nog steeds grotendeels financieel afhankelijk van de overheid. Vanaf de jaren tachtig is de overheid steeds strengere subsidievoorwaarden gaan stellen. In het huidige systeem, dat stamt uit 2006, moeten de mfo’s met elkaar én met andere ontwikkelingsorganisaties concurreren voor overheidssubsidie. Er is in dit systeem meer transparantie over de wijze waarop subsidies besteed worden, maar of dat meer inzicht biedt op de effectiviteit van de geboden hulp is nog maar de vraag. Er zijn ook perverse effecten, zoals een doorgeslagen verantwoordingscultuur en cijferfetisjisme. Sommige organisaties schakelen externe adviseurs in om hen te helpen bij het schrijven van de subsidieaanvragen en ook accountantskantoren verdienen goed aan de controle van de jaarverslagen. De relatie tussen de overheid en de mfo's die voorheen was gebaseerd op vertrouwen (door sommigen opgevat als onverschilligheid) is nu compleet omgeslagen naar wantrouwen. De woningcorporaties in Kanaleneiland voelen zich op eenzelfde manier door de overheid miskend en gewantrouwd. Zowel in de uitvoering van het ontwikkelingsbeleid als het wijkbeleid is de overheid afhankelijk van de samenwerking met vele (semi)publieke en private partijen. De onderlinge relatie, rolverdeling en verantwoordelijkheid van verschillende partijen moet duidelijk zijn en worden bewaakt, maar moet niet doorslaan naar een situatie waarin cijfers en regeltjes heilig zijn.
Wantrouwig
Net als in de ontwikkelingssamenwerking streeft het wijkbeleid naar 'participatie'. Een deel van het budget voor de wijken gaat naar burgerinitiatieven. Betrokkenheid van bewoners wordt als voorwaarde gezien voor succes, maar het gevaar is dat de verantwoordelijkheid voor het oplossen van bepaalde problemen in de wijk wordt afgeschoven op de bewoners. Sommige wijkproblemen kunnen alleen door professionele organisaties worden opgelost en sociaal-economische problemen kunnen vaak beter door de nationale overheid worden aangepakt. In de ontwikkelingssamenwerking geldt eveneens dat bepaalde problemen vragen om oplossingen op een ander niveau dan de lokale context, bijvoorbeeld het opheffen van de landbouwsubsidies in het Westen. Zolang boeren in het Westen zwaar worden gesubsidieerd, zal een Afrikaanse boer met zijn producten niet kunnen concurreren op de internationale markt.
De mensen die het meest profiteren van de subsidies voor burgerinitiatieven zijn bovendien doorgaans niet de meest kwetsbare wijkbewoners. Die trekken zich terug in hun huizen, zijn niet georganiseerd en doen niet aan beleidsbeďnvloeding. Zij staan wantrouwig tegenover de overheid en voelen zich vaak niet aangesproken door buurtprojecten. Deze mensen, en vooral ook hun kinderen, moeten meer en beter onderwijs en meer kansen op de arbeidsmarkt krijgen, zodat zij de vaardigheden krijgen en de netwerken opbouwen om actief mee te kunnen doen in de samenleving.
Het wijkbeleid en het ontwikkelingsbeleid lijden beide onder een 'projectenziekte', ingegeven door financieringsmechanismen (projectsubsidies), een verantwoordingscultuur (snel resultaat boeken en laten zien) en de wisselende trends en hypes. In Nederland zijn in vergelijking met ontwikkelingslanden basisbehoeften tamelijk goed geregeld, maar desondanks zijn er te veel mensen die in relatieve 'onvrijheid' leven. Het is twijfelachtig of het subsidiëren van buurtprojecten de beste manier is om hen te helpen. In plaats van het forceren van sociale cohesie via tig 'lieve projectjes', moet de overheid in de achterstandswijken investeren in onderwijs en werk. Het doel moet de emancipatie van kansarme mensen zijn: meer mogelijkheden bieden om zich ontwikkelen en zelf actief vorm te geven aan hun leven. Dat het ons in Nederland niet lukt om dit doel te verwezenlijken, betekent niet dat we ontwikkelingshulp in andere landen maar moeten vergeten. Maar de vergelijkbare mechanismen manen wel tot bescheiden heid. Zowel in eigen land als daarbuiten creëren we vaak liever een schijn van gemeenschap en veiligheid dan dat we mensen daadwerkelijke kansen bieden om zelf hun leven in te richten.
Met dank aan Aysel Sabahoglu voor haar opmerkingen op eerdere versies van de tekst.
Literatuur
S. Akinci, A. Sabahoglu, B. Snels, De Falende Staat van Ontwikkelingssamenwerking? Over de noodzaak van debat en het stellen van moeilijke vragen, Wetenschappelijk Bureau GroenLinks, 2008.
P. Hilhorst, ‘Lieve projecten maken de buurt niet hechter, gedeeld belang wel’, De Volkskrant, 7 januari 2006.
A. Sen, Development as Freedom, Oxford University Press, 1999.
Katinka Eikelenboom is medewerker Wetenschappelijk Bureau GroenLinks
De Helling 2009/1
