door Tof Thissen
De zelfredzame burger is populair. Maar helpt dit beeld inclusief de bijbehorende wetten, regels en houdingen, mensen werkelijk vooruit? Tof Thissen trekt langs overheidsdiensten en observeert, inventariseert en doet suggesties ter verbetering.
Wat hebben mensen nodig om te worden waar ze van dromen? Welke relatie tussen burger en overheid maakt het mensen mogelijk te worden wie ze willen zijn? Het volgende beeld overheerst op dit moment: de burger is zelf verantwoordelijk voor zijn eigen emancipatie door middel van werk, inkomen en zorg. De burger mag pas een beroep op de overheid doen als hij het echt zelf niet kan en zijn omgeving er ook niet in kan voorzien. Dit roept de vraag op wat de burger precies van de overheid mag verwachten. En andersom: wat de overheid mag verwachten van de burger.
Aan de hand van deze vragen wandel ik door onze verzorgingsstaat. Ik sta stil bij hoe het nu gaat en hoe het (niet) zou moeten. Mijn doel is: leren, verbeteren, veranderen. Mijn wens is: het vooruithelpen van mensen weer tot uitgangspunt te maken van publieke sociale dienstverlening.
1. Mensen zijn niet het uitgangspunt
“Ik kan u niet vinden in mijn scherm”, zegt de consulent. “Nee, dat klopt”, zegt de vrouw, “ik zit voor u.” “Ik wil graag kijken of de zorg iets voor mij is”, zegt de werkzoekende. “Hmm”, zegt de consulent, “dat wordt lastig, wij hebben een contract met een reïntegratiebedrijf dat u activeert in de groenvoorziening.” “Ik zou wel weer wat willen leren”, zegt de achttienjarige in februari, “maar dan niet de hele week in die duffe schoolbanken.” “Tja,” zegt de klantmanager, “zoiets is er wel, maar dat start pas in september.”
Sociale diensten, UWV en CWI verlangen nog te vaak dat mensen die werk zoeken en een uitkering nodig hebben, zich voegen naar hun dienstverlening, naar hun organisaties, naar hoe de overheid de wereld van werk zoeken en ondersteuning bieden heeft geregeld. Die wereld is gevormd rondom de belangen van instituties en hun ideeën over wat goed zou zijn voor werkzoekenden. Niet rondom de vraag wat mensen werkelijk nodig hebben.
2. Eenzijdige oplegging van regie
In de Wet Werk en Bijstand (WWB) en in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) wordt als uitgangspunt geformuleerd dat mensen zelf verantwoordelijk zijn voor hun werk, inkomen of zorg. En als je zelf even niet bij machte bent dan moet je volgens de WMO in eerste instantie een beroep doen op je naasten en op je omgeving. Hier ontstaat een civil society die uit overwegingen van overheidsbesparingen per wet wordt geschapen.
Het is verrassend, aldus columniste Marjolijn Februari, dat professionals, politici, wettenmakers, beleidsmakers dit zelfredzame burgerschap zelden op zichzelf betrekken. Met burgers bedoelen ze meestal de mensen die zich melden bij hun loketten en in hun spreekkamers. “Maar de civil society bestaat niet uitsluitend uit patiënten of sociale dienstcliënten. Burgerschap is ook van toepassing op de werknemers, de beleidsmakers, de professionals”, aldus Februari.
Doet de overheid eenzelfde beroep op werkgevers en op zichzelf om mensen die een tijd aan de kant hebben gestaan in dienst te nemen? Om werk aan te passen aan de mogelijkheden van mensen? Nee. De overheid heeft verzuimd om, parallel aan de creatie van de zelfredzame burger, de uitnodigende samenleving te organiseren. Het is erg zuur als je na tien jaar bijstand de verlangde zelfredzaamheid hebt opgepakt, je leven op orde hebt gebracht volgens de vraag van de arbeidsmarkt en er zit geen werkgever op jou te wachten. Daar sta je dan als zelfredzame burger, onder de koude douche van de niet uitnodigende samenleving. Dan kent de weg naar zelfredzaamheid een zeer wrang einde.
3. Regels en wetten belangrijker dan uitvoering
Iemand die werk zoekt en een uitkering aanvraagt heeft in de praktijk vooral te maken met de manier waarop de overheid werkt. Ontmoet hij vriendelijke mensen? Krijgt hij begrijpelijke brieven? Wordt er goed geluisterd naar zijn verhaal en is de hulp snel geregeld? Feitelijke regels en wetten doen er veel minder toe, de toepassing des te meer. In nieuwe wetten is echter nauwelijks aandacht voor de uitvoerbaarheid. Kijk alleen al naar de extreem korte invoeringstijd bij zeer ingrijpende wetten als de zorgverzekeringswet en de WMO. Als er vervolgens iets misgaat in de uitvoering dat op flinke publieke belangstelling kan rekenen, dan ontstaat er een panische drang bij Kamerleden en bewindspersonen om met nieuwe regels, stelselwijzigingen of organisatieveranderingen te komen. Of de nieuwe regelgeving de problemen werkelijk wegneemt of misschien elders weer nieuwe veroorzaakt, wordt in de haast meestal niet duidelijk. Dupe is altijd de burger die afhankelijk is van deze voortdurend overhoopgehaalde organisaties.
4. Een keten van angst en wantrouwen
Bij de eerste pennenstreken van een nieuwe wet hebben wij nog een ideaal voor ogen. Wanneer alles is opgeschreven, zijn we het zicht op het grote doel kwijtgeraakt. Dat heeft veel te maken met een keten van angst. Want iedereen voelt zijn verantwoordingsplicht. De Kamer ten aanzien van de kiezer, de bewindspersoon ten aanzien van de Kamer. In feite betekent het dat er wantrouwen in het systeem wordt ingebouwd.
Het wantrouwen uit zich in overmatige controle en sijpelt mee naar iedere volgende laag. Tenslotte resulteert het in overmatige controle van de uitkeringsgerechtigden. In feite is bureaucratie gestold wantrouwen. De verantwoordingsmanie rust als een loden last op de schouders van iedereen die met zo’n wet te maken krijgt. De manager is bezig met het bouwen van verantwoordingssystemen in plaats van het coachen van zijn medewerkers, de klantmanager bekijkt of zijn ingekochte trajecten voldoen aan de verantwoordingseisen en nauwelijks nog of ze voldoen aan de vraag van werkzoekenden, de werkzoekende is bezig te voldoen aan de formaliteiten en het veiligstellen van zijn uitkering. In zo’n systeem verwordt de cruciale vraag aan de werkzoekende “Waar droom je van?” tot een voetnoot.
“Hoe legitiem is een openbaar bestuur waarin deskundige uitvoerders van publieke taken steeds minder tijd aan hun eigenlijke werk kunnen besteden, maar als het mis gaat toch als eersten verantwoordelijk worden gesteld?” vroeg de vice-president van de Raad van State Tjeenk Willink zich in januari af.
5. De verzorgingsstaat investeert niet in mensen
Er moet veel veranderen om de verzorgingsstaat echt emanciperend te maken. Als ik van baan verander, moet ik ook van pensioenfonds veranderen, met een hoop gedoe en verlies aan geld om dat weer bij elkaar te brengen. Als ik tijdens langdurige werkloosheid in de bijstand één dag werk, verlies ik mijn recht op de langdurigheidstoeslag. Als mijn tijdelijke baan een week langer had geduurd, was ik in een betere rechtsbescherming terechtgekomen, namelijk de WW in plaats van de bijstand. Als ik van werkgever verander, moet ik veel meer zelf gaan betalen voor kinderopvang, omdat de nieuwe werkgever niet meebetaalt.
Waar is de politieke wil om te komen tot een burgerpolis, die is gebouwd rondom mensen, niet rondom historisch gegroeide branches, die ooit nuttig waren, maar nu achterhaald zijn? De politiek heeft nu de kans om hiermee de starten. De arbeidsongeschiktheid wordt overgelaten aan de markt. Wat wordt het? Per bedrijf en sector afgesproken contracten? Of polissen op het individu toegesneden, zodat deze bij verandering van werkkring geen dramatische veranderingen in uitkering of verzekeringsrecht hoeft te ondergaan.
6. De overheid is er vooral voor de meest zelfredzamen
Als gevolg van de nieuwe zorgverzekeringswet en de idee dat alle Nederlanders de werkelijke kosten van de zorg moeten ervaren, is de ‘rode’ Belastingdienst uit de grond gestampt om vijf miljoen Nederlanders op verzoek te compenseren voor iets wat ze moeten voelen, maar niet kunnen betalen. “Weer iets erbij dat mij het gevoel geeft het niet zelf te redden,” zei iemand op de radio.
Nog niet zo lang geleden betaalden mensen met een laag inkomen een lagere prijs voor noodzakelijke voorzieningen als huur en ziekenfonds. De rijksoverheid hanteert tegenwoordig meer en meer het principe dat iedereen de marktprijs betaalt, waarbij mensen met lage inkomens via de Belastingdienst toeslagen en kortingen moeten aanvragen om die prijs te kunnen betalen. Deze omkering in het omgaan met het draagkrachtprincipe leidt ertoe dat wie zijn toeslagen, heffingskortingen en teruggaven niet aanvraagt, pech heeft. ’s Lands grootste sociale dienst, de Belastingdienst afdeling Toeslagen, benut zijn informatie namelijk niet om mensen die er recht op hebben de diverse inkomensondersteunende maatregelen automatisch uit te keren. Niet aangevraagde toeslagen blijven op de plank van de rijksoverheid liggen. “Hoe legitiem is een openbaar bestuur waarin alleen de meest competente burgers, en dan nog soms met moeite, zelf hun weg kunnen vinden en niet diegenen waarvoor de democratische rechtsstaat juist ook was bedoeld?” vroeg Herman Tjeenk Willink zich onlangs af.
7. Gevangen denken
Een paar maanden geleden kwam ik Lei tegen. Lei, ver in de vijftig, had net te horen gekregen dat hij ontslagen zou worden uit zijn baan bij de sociale werkvoorziening. “Wat zou ik kunnen gaan doen Tof”, vroeg hij mij. Een stemmetje raasde in mijn hoofd: deze man is ver boven de vijftig, en heeft geen enkele kans meer om aan de slag te komen. Ik moest mij dwingen het stemmetje uit te schakelen.
Politici, uitvoerders, managers, werkgevers, werkzoekenden, zitten vast in hun eigen gevangen denken. Ze papegaaien elkaar na dat 45-plussers een hele moeilijke groep zijn. Terwijl ieder onderzoek uitwijst dat er met de groep zelf niks mis is. Ze zijn niet vaker ziek, ze hebben meer ervaring. We creëren onze eigen machteloosheid door te blijven praten over de moeilijke groep. Ik ontken niet dat ze er zijn, maar de bijstand zit er niet vol mee. De werkzoekende echter heeft zijn opgedrongen kansloosheid inmiddels geïnternaliseerd en de werkgever weet genoeg. Die houdt de deuren gesloten. Ik vergeet nooit mijn bezoek begin jaren negentig aan een werkloze man van begin veertig. “Ik kan niks meer, niemand zit meer op mij te wachten”, zei hij verslagen. Ik wees naar de computer in de hoek. De man ging rechtop zitten, en vertelde met toenemende trots dat hij zichzelf alles had aangeleerd en dat hij het blad van een plaatselijke sportvereniging had ontworpen. Hij had zijn wereld en vaardigheden totaal losgekoppeld van de wereld daarbuiten.
8. Mens in fragmenten
Voor elk probleem waar mensen in hun leven mee te maken kunnen krijgen hebben wij professionele organisaties opgericht. We willen mensen op maat helpen. Veel burgers met meerdere problemen tegelijkertijd krijgen daardoor met reeksen en ketens van instellingen te maken die allemaal eigen toelatingscriteria hebben en contra-indicaties. Waar ze het meest kwetsbaar in zijn worden ze geacht beter te kunnen dan al die professionals: namelijk al die professionals coördineren en op elkaar afstemmen. Mensen met meervoudige problematiek ervaren zichzelf als één en ondeelbaar, maar voor hulpverleners vallen ze uiteen in fragmenten.
Vrijheid en perspectief
Mijn wandeling maakt me niet blij. Mensen zijn niet het uitgangspunt in de sociale zekerheid en de publieke dienstverlenende voorzieningen. Er wordt daarentegen gewerkt vanuit van te voren gekanaliseerde mogelijkheden, waarbij mensen in mallen worden geperst. Datzelfde beeld doemt op in de relatie tussen rijk en (gemeentelijke) uitvoerders. De keten van angst leidt ertoe dat het stelsel het uitgangspunt wordt van de wet, niet de mensen voor wie de wet bedoeld is.
Ik keer weer terug naar mijn oorspronkelijke vraag: wat hebben mensen nodig om te worden wie ze willen of kunnen zijn? Volgens mij twee dingen: individuele verantwoordelijkheid en maatschappelijke verantwoordelijkheid. Het individu moet verantwoordelijkheid nemen om er een succes van te willen maken. Dat mag de overheid van de burger verwachten. Maar overheidsorganisaties geven de werkzoekende die verantwoordelijkheid nauwelijks. Die zitten veel te vaak zelf op die stoel en beslissen wat iemand wil of nodig heeft. Alles wordt voor werkzoekenden ingevuld middels strakke trajecten, die starten en eindigen wanneer de overheiddiensten dat nodig vinden. Daarmee wordt de belangrijkste succesfactor de nek omgedraaid. Want als iemand zelf voor iets kiest, voelt hij medeverantwoordelijkheid.
De maatschappelijke verantwoordelijkheid wordt door de overheid veel te weinig genomen.
Mensen met een uitkering die moeite hebben hun plek op de arbeidsmarkt en in de maatschappij te verwerven, kunnen niet individueel de voorwaarden voor betere kansen realiseren. Zij zijn niet individueel in staat om leer-werkplekken bij werkgevers af te dwingen. Zij kunnen niet zelf regelen dat zij ook in februari kunnen starten met een opleiding. Zij hebben een overheid nodig die hen helpt om de leefbaarheid in hun wijk te verbeteren, zodat de leefomgeving stimuleert in plaats van demotiveert vanwege verloedering. Zij kunnen niet zelf zorgen voor economische structuurversterking. Zij hebben niet de macht om werkgevers aan te spreken op hun verantwoordelijkheid. Kortom: de individuele werkzoekende heeft gunstige maatschappelijke omstandigheden nodig om zijn eigen verantwoordelijkheid waarmaken. En vertrouwen. Dat is wat de burger van de overheid mag verwachten. Want eigen verantwoordelijkheid vereist meer dan keuzevrijheid alleen. Mensen hebben naast handelingsvrijheid vooral ook handelingsperspectief nodig.
Uitvoerders past dus bescheidenheid op individueel vlak en tegelijk een enorme uitdaging op maatschappelijk terrein. Daar ligt hun rol: loods en coach zijn voor mensen die een beroep op de overheid doen; de maatschappelijke omstandigheden creëren zodat er plek is in de samenleving en op de arbeidsmarkt voor mensen die een tijdje niet hebben meegedaan.
Het zou een verbetering zijn wanneer in alle gemeenten de huidige sociale dienst omgevormd wordt tot lokaal sociale dienstencentrum voor burgers, dat veel meer multi-disciplinair, veel meer outreachend, veel pro-actiever, met meer alertheid en met veel meer gevoel van urgentie de ondersteuning van of, zo je wil, de hulp aan burgers ter hand neemt.
Er is grote behoefte aan professionals die een onbevooroordeeld geloof hebben in menselijke mogelijkheden (ook die van zichzelf) en die zich iedere dag opnieuw de vraag stellen: wat hebben mensen nodig? En: zou ik morgen door mijzelf geholpen willen worden als ik in de situatie verzeild ben geraakt van de burger die nu met een vraag om ondersteuning tegenover mij zit?
Zo ontstaat een zee van mogelijkheden voor mensen zelf, voor hun dierbaren, voor de maatschappij. Dat geeft mensen de kracht hun dromen waar te maken.
Dit artikel is een verkorte en bewerkte versie van de Ab Harrewijn-rede, die Tof Thissen op 5 april 2007 uitsprak tijdens het jaarlijkse congres van de Landelijke Cliëntenraad in Ede. De volledige lezing is, onder de titel ‘Een dienst van sociale diensten: om ontplooiing van mensen mogelijk te maken’ te downloaden op www.divosa.nl.
Tof Thissen is voorzitter van Divosa, netwerkorganisatie van managers van gemeentelijke diensten voor werk, inkomen en zorg, en sinds juni 2007 voorzitter van de GroenLinksfractie in de Eerste Kamer.
De Helling 2007/2
