door Flip de Kam
Het kabinet-Balkenende doet het precies verkeerd. Het speelde in de magere jaren 2003-2005 voor Zwarte Piet terwijl onze economie cadeaus nodig had, en kiest nu voor de rol van Sinterklaas, terwijl het niet langer nodig is.
Pakjesdag valt dit jaar vroeg. Eind april begon het kabinet al met cadeautjes uit te delen. De meeste burgers krijgen iets toegestopt. Voor koopkrachtreparatie maakten Balkenende en de zijnen een half miljard euro extra vrij. Komend verkiezingsjaar gaan de lasten verder omlaag. Daarvan profiteren niet alleen de gezinnen, maar ook ondernemingen. Met deze vroegtijdig aangekondigde lastenverlichting in 2007 is nog eens een miljard euro gemoeid. En wie weet? Alles wijst er op dat de Nederlandse economie eindelijk weer lekker draait. Opeens zwemt de minister van Financiën in de belastingcenten. Op de derde dinsdag in september presenteert schatkistbewaarder Zalm zijn Rijksbegroting voor het volgend jaar. Het zou mij niet verbazen wanneer dan blijkt dat het kabinet ‘ruimte’ heeft gevonden om voor 2007 nog wat extra pakjes in onze schoen te stoppen.
De afgelopen jaren was schraalhans keukenmeester in Den Haag. Direct bij zijn aantreden kondigde de ploeg Balkenende miljardenbezuinigingen af. Bovendien heeft het kabinet de collectieve lastendruk drastisch verzwaard. Door de rem op de uitgavengroei en doordat er meer belasting werd binnengeharkt, verminderde het tekort op de begroting. In 2003 bedroeg het deficit nog meer dan 3 procent van het bruto binnenlands product, dit jaar is de begroting nagenoeg in evenwicht. Door het tekort zo snel weg te werken heeft het kabinet actief bijgedragen aan de diepe en langdurige economische dip van onze economie. Nu de bedrijvigheid aantrekt en het niet meer nodig is, zwengelt het kabinet – eendrachtig aangespoord door regeringspartijen en de oppositie – de nationale bestedingen juist aan door een losser begrotingsbeleid te voeren.
Economen vinden dit allemaal niet handig. In hun jargon voert het kabinet al enkele jaren een ‘procyclisch’ beleid, dat de golfbeweging van de conjunctuur versterkt. Toen het economisch tegen zat, maakte de overheid het dal van de conjunctuurgolf dieper door de hand op de eigen knip en die van de burgers te houden. Nu de bedrijvigheid weer floreert, stuwt een ruimhartiger budgettair beleid de conjunctuurgolf extra op. Naarmate de financieel-economische golven hoger gaan, neemt de kans op sociale schipbreuken toe. Hoe dieper de recessie, hoe langer een groter aantal mensen zonder werk zit. Hoe uitbundiger de hoogconjunctuur, hoe groter de kans op loon- en prijsstijgingen die de nationale concurrentiepositie aantasten. De golvenmakers in Den Haag doen het dus precies verkeerd. Ze speelden in de magere jaren 2003-2005 voor Zwarte Piet, terwijl onze economie cadeaus nodig had, en tekenen in 2006 voor de rol van Sinterklaas, nu het niet langer nodig is. Hun keuzen stroken met wat de theorie van de electorale cyclus voorspelt: in het zicht van nieuwe verkiezingen voeren politici het stemvee naar grazige weiden.
Populair
Mensen met economie in hun vakkenpakket kennen de baanbrekende analyses van Keynes. Deze Engelse econoom pleitte er in de jaren dertig voor de Grote Crisis te bestrijden door de overheidsuitgaven tijdelijk op te voeren, zonder de belastingen te verhogen. Dat het begrotingstekort hierdoor zou oplopen, was in zijn ogen geen bezwaar. Om het tekort te dekken kan de overheid geld lenen. Nadat de economie – mede dankzij de bestedingsimpuls van de overheid – weer is opgekrabbeld nemen de belastingontvangsten toe en kan de overheid de tijdelijke uitgavenverhoging zonder bezwaar terugdraaien. Zo ontstaat in tijden van hoogconjunctuur ‘vanzelf’ een begrotingsoverschot dat beschikbaar is om de eerder aangegane overheidsschuld af te lossen.
Dit anti-cyclische beleid raakte na de oorlog in zwang en vervolgens in diskrediet doordat politici het Keynesiaanse recept in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw te eenzijdig toepasten. Zakte de bedrijvigheid in, dan waren zij er als de kippen bij om de overheidsuitgaven te verhogen. Zulk stimulerend beleid is populair bij de kiezers. Zij krijgen immers méér voorzieningen voor dezelfde belastingprijs. Dreigde de economie over zijn toeren te raken, dan aarzelden politici echter conform de aanbevelingen van Keynes de overheidsuitgaven te beperken dan wel de belastingen tijdelijk te verhogen. Bestedingsbeperking ligt nu eenmaal slecht bij de kiezers. Zij krijgen dan minder voorzieningen van de overheid, zonder dat de belastingdruk navenant daalt. Al is het voeren van actieve conjunctuurpolitiek tegenwoordig uit de gratie, Keynes had wel gelijk.
Inmiddels heeft onze economie de kaap gerond. Aan een uitzonderlijk lange periode van laagconjunctuur lijkt definitief een einde te zijn gekomen. De groeiende afzet van het bedrijfsleven komt niet langer uitsluitend voor rekening van de uitvoer, ook de bestellingen van binnenlandse investeerders en de consumptie van gezinnen trekken nu duidelijk aan. Met in 2006 en 2007 een verwachte economische groei van rond 3 procent neemt de werkgelegenheid flink toe. De kosten van levensonderhoud lopen slechts weinig op. Mede daardoor zien huishoudens – dooreen genomen – dit jaar voor het eerst sinds 2002 hun koopkracht weer wat verbeteren. Met name in 2006 is de spreiding rondom de gemiddelde koopkrachtverbetering van 1,5 procent overigens fors, vooral door de herziening van het stelsel van ziektekostenverzekeringen.
Paraplu
De mooie verwachtingen voor dit jaar en volgend jaar kunnen niet verbloemen dat de Nederlandse economie onder het bewind-Balkenende slechts middelmatig presteert. In de periode 2004-2007 groeit de economie in de andere veertien ‘oude’ lidstaten van de Europese Unie gemiddeld een kwart sneller dan bij ons. En in 2007 ligt de werkloosheid in ons land slechts dertigduizend personen lager dan in 2003.
Zodra de economie de wind in de zeilen krijgt, zijn politici geneigd het exclusieve vaderschap van het succes te claimen. Zeker in dit geval is dat onterecht. Het gevoerde procyclische beleid heeft het economisch herstel eerder afgeremd dan bevorderd. De aanslag op het economische klimaat werd nog versterkt door vertrouwenseffecten. Teneinde ingrijpende bezuinigingen gemakkelijker te laten verkopen, lieten ministers geen gelegenheid voorbij gaan om de burgers economisch onheil aan te zeggen. Aan die onheilsboodschap is in brede kring geloof gehecht. Logisch dat in dit onzekere klimaat consumenten het geld niet gemakkelijk lieten rollen en ondernemers alvorens nieuwe investeringen te doen de kat nog even uit de boom keken.
Al hebben de begrotingsingrepen van het kabinet de onzekerheid in de samenleving vergroot, het is aannemelijk dat de tot stand gebrachte structurele sociale hervormingen op den duur gunstige gevolgen hebben voor het functioneren van de Nederlandse economie. De afgelopen jaren nam het kabinet het stelsel van sociale zekerheid op de schop om de arbeidsmarkt te dynamiseren. Het is lastiger geworden een uitkering wegens langdurige arbeidsongeschiktheid te claimen. Bij werkloosheid duurt de uitkering korter. Fiscale faciliteiten voor vervroegd uittreden en prepensioen zijn met ingang van 2006 (op termijn) afgeschaft. Bij een aantrekkende economie zal het aantal uitkeringsontvangers door deze maatregelen waarschijnlijk versneld teruglopen: schuilen onder de paraplu van de sociale zekerheid is immers veel lastiger geworden.
Lift
Diverse stromingen binnen de linkse beweging (gestaalde kaders van de vakbonden, delen van de achterban van PvdA en GroenLinks, de aanhang van de SP) hebben grote moeite met de genoemde hervormingen. Wat daarvan verder zij, die maatregelen werken wél. Slechts één voorbeeld. Sinds 2004 hebben gemeenten een sterke prikkel om bijstandontvangers aan het werk te krijgen en fraude bij de bijstand aan te pakken. Vroeger konden lokale overheden 90 procent van hun bijstandsuitgaven declareren in Den Haag. Tegenwoordig ontvangen gemeenten jaarlijks een vast budget waarmee ze het moeten doen. Wat zij eventueel overhouden mogen zij gebruiken voor andere bestemmingen. Het eerste jaar dat het nieuwe stelsel functioneerde, daalde het aantal bijstandontvangers met meer dan 50.000!
In de periode 2001-2005 nam de binnenlandse productie gemiddeld met minder dan 1 procent per jaar toe. Tijdens de daaraan voorafgaande periode van hoogconjunctuur (1996-2000) bedroeg de economische groei het viervoudige. Volgens een analyse in de Miljoenennota 2006 valt de groeiomslag voor ongeveer de helft toe te schrijven aan onze weggezakte uitvoer. Nederlandse exporteurs verloren terrein op de wereldmarkt. De oorzaak is niet ver te zoeken. De arbeidskosten in Nederland stegen na 1997 sterk en de oplopende eurokoers (tegenover de dollar) holde onze concurrentiepositie verder uit. De stagnerende particuliere consumptie is grofweg verantwoordelijk voor de andere helft van de groeiomslag. In de tweede helft van de jaren negentig verzilverden gezinnen een deel van de uitbundig gestegen aandelenkoersen en huizenprijzen, wat de binnenlandse bestedingen een flinke impuls gaf. Deze eeuw vielen die positieve vermogenseffecten aanvankelijk weg. Nu de aandelenkoersen weer in de lift zitten en de huizenprijzen in beweging komen, bestaat een gerede kans dat onze economie de komende tijd harder groeit.
Extra bestedingsruimte ontstond tijdens de hoogconjunctuur in de tweede helft van de jaren negentig, doordat pensioenfondsen de premies voor de aanvullende pensioenen verlaagden. Premieverlaging was mogelijk, aangezien torenhoge aandelenkoersen zorgden voor overdekking van de door deelnemers opgebouwde pensioenaanspraken. Na de ‘aandelenkrach’ van 2001 eiste de toezichthouder dat fondsbeheerders hun dekking snel op orde brachten. Dientengevolge zijn de premies in het begin van deze eeuw fors verhoogd (van 12,5 tot 20 miljard euro per jaar), terwijl de indexatie van lopende pensioenuitkeringen in een groot aantal gevallen werd beperkt. Hogere pensioenpremies dreven de arbeidskosten voor werkgevers op en knaagden aan de besteedbare inkomens van werknemers. De gezinsconsumptie kreeg daardoor een forse knauw.
Vuile handen
Traditiegetrouw drong het kabinet de afgelopen jaren ook aan op loonmatiging, om langs deze weg onze internationale concurrentiepositie te herstellen. De vakbeweging werkte mee. Sinds 2004 verbetert onze kostenpositie ten opzichte van producenten in andere eurolanden. De terughoudende opstelling van de vakbonden blijkt ook uit de verdeling van het in de bedrijven verdiende inkomen. Kapitaalverschaffers zien hun aandeel daarin na 2002 toenemen van 19,5 tot meer dan 22 cent van elke verdiende euro. Het aandeel van de factor arbeid daalt van 80,5 tot minder dan 78 cent per verdiende euro. Het kabinet schoot echter in eigen voet: het effect van de loonmatiging werd voor een flink deel tenietgedaan door de stijging van de pensioenpremies.
Loonmatiging is belangrijk. Niet omdat wij zodoende de concurrentieslag met lagelonenlanden zouden kunnen winnen. Want dat kan niet. Loonmatiging is wel effectief, omdat ondernemingen voldoende winst moeten maken om te kunnen investeren en innoveren. Bovendien is een gematigde stijging van de lonen essentieel om de overheidsvoorzieningen op peil te houden. Werknemers bij het openbaar bestuur, in het onderwijs en de zorgsector claimen dezelfde loonstijgingen als in het bedrijfsleven zijn overeengekomen. Dat is begrijpelijk en gewenst, want anders wordt de overheid op den duur een onaantrekkelijke werkgever. In de collectieve sector neemt de arbeidsproductiviteit echter veel minder snel toe dan in de marktsector. De hogere kostenstijging die hiervan het gevolg is, maakt overheidsdiensten in verhouding tot marktproducten alsmaar duurder. Om het bestaande voorzieningenaanbod in stand te houden, zal de belastingdruk steeds hoger moeten stijgen. Zo niet, dan zijn bezuinigingen onvermijdelijk en worden overheidsvoorzieningen steeds schraler. Hoe minder sterk de lonen stijgen, hoe eenvoudiger het blijft om de bestaande overheidsvoorzieningen in stand te houden, zonder dat de belastingdruk tot een hoog peil oploopt.
Politieke partijen aan de rechterkant van het politieke spectrum pretenderen zich sterk te maken voor zorgvuldig schatkistbeheer. De geschiedenis laat voorbeelden zien die dit tegenspreken. In 1980 liepen de overheidsfinanciën gierend uit de hand. Premier Van Agt (CDA) en vice-premier Wiegel (VVD) weigerden saneringsvoorstellen van de toenmalige minister van Financiën Andriessen (CDA) te steunen. Die trad daarop af. Pas eind 1982 begon het eerste kabinet-Lubbers orde op zaken te stellen. Anders dan soms wordt gesuggereerd, is de schatkist ook bij linkse partijen in goede handen. De PvdA heeft in de periode 1989-2002 vuile handen gemaakt en was medeverantwoordelijk voor tal van pijnlijke ingrepen. In 2001 is bij de belastinghervorming echter 3 miljard euro uitgedeeld. Vervolgens bewoog de Fortuynrevolte het tweede kabinet-Kok om in 2001-2002 de overheidsuitgaven voor onder andere zorg en onderwijs met miljarden op te schroeven, zonder dat het niveau van de dienstverlening overigens dienovereenkomstig is verbeterd.
Het was verstandiger geweest in die goede jaren gestaag aan een overschot op de begroting te blijven werken. Dan hadden de tegenvallers voor de overheidsbegroting in de daaropvolgende recessiejaren gemakkelijker kunnen worden opgevangen, zonder dat de omvangrijke extra bezuinigingen en belastingverhogingen uit de jaren 2003-2005 nodig waren geweest. Het recente verleden leert twee lessen die het volgende kabinet – ongeacht zijn politieke samenstelling – ter harte zou moeten nemen.
Zo veel beter
De eerste les is dat de conjunctuurbeweging in Nederland tegenwoordig grotere uitslagen maakt dan in het verleden en dan in de buurlanden. De oorzaak ligt zowel bij nationale instituties als bij het gevoerde overheidsbeleid. Het nieuwe kabinet dient met spoed regelingen te heroverwegen die heftige uitslagen van de conjunctuurbeweging (kunnen) veroorzaken. Het gaat hierbij vooral om fiscale subsidies voor de eigen woning – die drijven de huizenprijzen op – en regels voor de vereiste kapitaaldekking van aanvullende pensioenen. Soberdere fiscale faciliteiten ter bevordering van het eigenwoningbezit kunnen (extreme) stijgingen van de huizenprijzen afremmen. Verdergaande begrenzing van belastingfaciliteiten voor de pensioenopbouw en een soepeler opstelling van de toezichthouder ten aanzien van de vereiste dekking van pensioenaanspraken zouden eveneens helpen. De zwaardere eisen die de toezichthouder aan aandelenbeleggingen stelt, drijven fondsbeheerders naar vastrentende waarden, hoogstwaarschijnlijk ten koste van de op lange termijn haalbare rendementen. Het gevolg is dat de premies hoger worden vastgesteld dan nodig is, waardoor de arbeidskosten hoger uitpakken en de belastingopbrengst tegenvalt.
De theorie van Keynes is nog steeds actueel. De tweede les voor het nieuwe kabinet luidt daarom dat in de komende jaren moet worden toegewerkt naar een structureel overschot op de overheidsbegroting in de orde van 1 à 1,5 procent van het bruto binnenlands product. ‘Structureel’ betekent dat het begrotingssaldo is gecorrigeerd voor de stand van de conjunctuur. Floreert de economie, dan dient het overschot groter te zijn, zeg 3 of 4 procent. Tijdens een recessie kan het tekort tijdelijk tot 3 procent toenemen zonder dat bijkomende maatregelen nodig zijn. Een structureel overschot in de orde van 1 à 1,5 grootte bolstert het begrotingssaldo tegen de gevolgen van conjuncturele terugslagen, waarmee de kans sterk vermindert dat in de toekomst opnieuw omvangrijke procyclische bezuinigingen en lastenverzwaringen nodig zijn. Achteraf staat vast dat het procyclische beleid uit de jaren 2003-2005 niet nodig was geweest, mits in de gouden jaren 1996-2000 was toegewerkt naar een groter overschot op de overheidsbegroting. Gedane zaken nemen geen keer, maar in de toekomst kan het financieel-economische beleid zo veel beter.
Flip de Kam werkt bij de Economische faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen
De Helling 2006/2
