door Anne Graumans
Een succesvol inburgerbeleid ontslaat migranten van het allochtoon-zijn. Over het drama van de inburgering.
Het inburgeringbeleid staat op de helling. Als het aan het huidige kabinet ligt wordt ‘eigen verantwoordelijkheid’ het nieuwe motto. Rita Verdonk, minister van Vreemdelingenzaken en Integratie, wil dat nieuwkomers en oudkomers de inburgeringscursus en het examen zelf gaan regelen en betalen. Wie het examen niet haalt krijgt een boete en wordt een permanente verblijfsvergunning onthouden. Toekomstige nieuwkomers moeten in het land van herkomst een basistoets afleggen voordat een machtiging tot voorlopig verblijf afgegeven wordt. Ook voor hen geldt vervolgens de eis het inburgerexamen binnen vijf jaar te halen.
Na ruim een jaar discussie in Den Haag over deze plannen is vooral gebleken dat de uitvoerbaarheid, door juridische haken en ogen, en de effectiviteit te wensen over laten. Uit beeld is verdwenen wat het doel en de doelgroep zou moeten zijn van inburgeren. De discussie het afgelopen jaar ging niet over het verbeteren van het inburgeren maar over bezuinigen en het beperken van immigratie. De oppositie heeft helaas de kans laten liggen met een beter plan te komen. Het is een verloren jaar, alleen de negatieve beeldvorming en de stigmatisering van migranten heeft er bij gefloreerd. Wat is nu de stand van zaken en hoe moet het verder?
In het nog functionerende ‘oude’ inburgerbeleid bieden gemeenten door de overheid gefinancierde inburgeringscursussen aan aan nieuw- en oudkomers. Deze cursussen bestaan uit maatschappijoriëntatie en taalverwerving en – afhankelijk van de doelgroep – een praktijkgedeelte. Dat laatste kan opvoedingsondersteuning zijn, maar ook een taalstage, vrijwilligerswerk of oriëntatie op de arbeidsmarkt. De Wet Inburgering Nieuwkomers bestaat sinds 1998. Daarvoor was er geen specifiek beleid en dat betekent dat alle migranten die voor 1998 naar Nederland zijn gekomen nooit een inburgeringcursus aangeboden hebben gekregen. Zij zijn de zogenoemde ‘oudkomers’. De Commissie Blok concludeerde begin 2004 in haar rapport over dertig jaar integratiebeleid dat de meerderheid van de migranten prima geïntegreerd waren.
Het Kenniscentrum van de PvdA is – onder de noemer ‘Detective Inburgering’ – het land in gegaan om de balans op te maken van de praktijk van de inburgering. Nu een aantal jaren ervaring is opgedaan, moet mogelijk zijn vast te stellen wat wel werkt en wat niet. Zo bleek dat in de middelgrote steden de uitval bij de inburgeringcursussen veel lager is dan in de vier grote steden. Anonimiteit, grotere aantallen nieuwkomers en een slechte aansluiting van het aanbod op de vraag, waren enkele van de redenen die genoemd werden voor de uitval in de grote steden. Grote tevredenheid is er over de stages die cursisten lopen, in onder andere ziekenhuizen en buurthuizen. Deze praktijkgedeelten blijken de taalverwerving te versnellen en het zelfvertrouwen te bevorderen, met name bij mensen met een grote taalachterstand en grote afstand tot de arbeidsmarkt. De tevredenheid bestaat aan twee kanten. Het Rijnstaete ziekenhuis in Arnhem bijvoorbeeld ziet voordelen in een gemêleerd vrijwilligersbestand om optimale zorg aan patiënten te kunnen leveren en werft actief. De vrijwilligers, inburgeraars incluis, krijgen er opleidingsmogelijkheden voor terug en een kortingskaart voor het openbaar vervoer. Het spreken van Nederlands buiten het klaslokaal wordt door de inburgeraars als essentieel beschouwd.
Maxima
Honderden vrijwilligers van Gilde Samenspraak, actief in meer dan vijftig steden, spreken wekelijks met een anderstalige af. Het Haagse Mondriaan College koppelt Hagenezen aan nieuwkomers, het Baronie College in Breda organiseert stages in winkels voor nieuwkomers. Er is de afgelopen jaren een praktijk gegroeid om de doelstelling van inburgeren te verbreden tot participatie en interactie. Daarom is het teleurstellend dat in de voorstellen van Verdonk de nadruk weer komt te liggen op de schoolse verwerving van taal en het doel wordt verengt tot het halen van een examen. De ervaringsles is dat inburgeraars naast taalonderwijs moeten participeren en dat stages en vrijwilligerswerk daarbij een uitstekend hulpmiddel zijn.
Een groot probleem waar gemeenten mee kampen is het bereiken van oudkomers, met name vrouwen. Het analfabetisme onder deze groep bemoeilijkt dat nog eens. De verplichting tot inburgeren die per januari 2006 ingevoerd wordt, zal zeker in kaart brengen welke oudkomers nog geen Nederlands spreken, maar wel Nederlander zijn. Om de juridische problemen – ongelijke behandeling – te vermijden, stelt Verdonk nu voor alle Nederlanders die minder dan acht jaar basisschool gevolgd hebben te verplichten in te burgeren. Zo kan Verdonk de groep genaturaliseerde oudkomers financieel beboeten wanneer ze het inburgerexamen niet halen, zonder dat ze verweten wordt te discrimineren. Het is echter de vraag of sancties en boetes bij zullen dragen aan inburgering. Mensen die hier al twintig of dertig jaar wonen moet je niet verplichten een inburgerexamen te halen. De Commissie PaVEM (Participatie van Vrouwen uit Etnische Minderheidsgroepen, beter bekend als de Commissie Maxima) heeft een eigen plan ingediend om de 270 duizend vrouwen die inburgeringsplichtig zijn een cursus aan te bieden. Zij worden in dat plan ontslagen van de eis de cursus zelf te regelen en te betalen.
Maxima en haar mede-commissieleden wijzen er terecht op dat het bereiken van deze vrouwen wellicht net zo moeilijk is als ze Nederlands te leren. Samenwerking met de talloze allochtone (vrijwilligers)organisaties, waaronder moskeeën, die oudkomers over de drempel kunnen trekken en gemeenten kunnen adviseren over de barrières voor de vrouwen, zou hier uitkomst kunnen bieden. De urgentie om het maatschappelijke middenveld te betrekken bij de inburgeringsoperatie ontbreekt in de huidige voorstellen van Verdonk. De laatste jaren zijn tal van projecten gestart die blijken te werken. Moeders zijn te bereiken via de school van de kinderen. In veel gemeenten krijgen vrouwen taalles en opvoedondersteuning onder schooltijd in hetzelfde gebouw als de basisschool of de crèche.
Onvoldoende is nagedacht over de verantwoordelijkheid Rijk en gemeenten. De gemeenten krijgen straks met het nieuwe beleid drie hoofdtaken: informatieverstrekking, toetsing van het recht op een lening voor de cursist en het afnemen van het inburgerexamen. In de praktijk zagen we nu veel voorbeelden van bureaucratie, en nieuwkomers die van het kastje naar de muur werden gestuurd: van deelgemeente naar centrale stad, naar ROC, CWI et cetera. In de grote gemeenten is het ambtelijke apparaat gebaat bij procedures, maar die leiden niet tot inburgertrajecten op maat, waar juist behoefte aan is. Het kabinet gelooft dat marktwerking in het cursusaanbod dit gaat verbeteren. Maar hoe kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid van die cursussen gewaarborgd moeten worden, is onduidelijk. Nederland is het enige Europese land waar nieuwkomers naar de markt verwezen worden. De verantwoordelijkheid zou echter bij de (lokale) overheid moeten liggen.
Laurentien
De kritiek van de oppositie in de Tweede Kamer op Verdonk bleef binnen de denkwijze van de plannen van de minister of concentreerden zich op stommiteiten van Verdonk, zoals Nederlanders verplichten een inburgercursus te doorlopen. Het instellen van sancties en boetes werd breed geaccepteerd. De tegenspraak richtte zich slechts op de kosten en hoogte van de boetes in relatie tot de draagkracht van de inburgeraars.
Een feit dat centraal zou moeten staan bij de inburgeringsdiscussie is dat de overgrote meerderheid van de nieuwkomers en de oudkomers heel graag Nederlands wil leren. Een tweede feit is dat een grote groep oudkomers de taal nog niet (goed genoeg) spreekt; zij zijn echter vaak wel zelfredzaam. Voor een geslaagd inburgerbeleid is dan de eerste vereiste migranten die hier al jaren wonen te ontslaan van het allochtoon-zijn. Niet alleen met het doel te bevestigen dat de multiculturele samenleving ook uit multiculturele Nederlanders bestaat, maar ook om de effectiviteit te vergroten van de inburgering. De persoon staat centraal, met zijn gebreken én zijn (verworven) competenties. Laat oudkomers dus doorstromen naar de reguliere kanalen. Zoals de campagne Actieplan Alfabetisering. Deze campagne, onder voorzitterschap van Prinses Laurentien, heeft als doel autochtone Nederlanders te leren lezen en schrijven. Veel aandacht is er voor het stimuleren op instanties af te stappen en ‘uit de kast te komen’ als analfabeet. Vertrouwen geven en schenken, zijn de sleutelwoorden. De succesverhalen leiden tot een jubeleffect en hartverwarmende reportages in onder andere de Libelle: “Ik heb mijn kinderen nooit kunnen voorlezen, maar nu kan ik dat wel voor mijn kleinkind”. We pinken een traan weg en voelen ons goed. Maar waarom is er een beeld dat als allochtonen dat hadden gewild, ze allang Nederlands hadden kunnen spreken en lezen? De groep oudkomers die genaturaliseerd is moet behandeld worden als iedere andere Nederlander en moet zijn of haar weg vinden binnen reguliere kanalen en in plaats van de inburgering.
Een tweede vereiste is het zo effectief mogelijk inzetten van de middelen. Dat betekent dat de focus ligt op de nieuwkomer die het in zijn eentje niet redt, met name vluchtelingen, (voormalige) minderjarige asielzoekers, nieuwkomers zonder netwerk. Vluchtelingen moet je een goede inburgering aanbieden, in plaats van ze na jarenlange procedures de bijstand in te laten stromen of werk onder hun niveau te laten uitvoeren. In Finland hebben nieuwkomers drie jaar recht op een inburgeruitkering en krijgt tal van cursussen aangeboden. Hij moet het zelf doen, maar wordt niet op kosten gejaagd.
Wil je tot slot inburgering daadwerkelijk laten leiden tot integratie, dan is aansluiting met de praktijk cruciaal. Geef mensen de mogelijkheid vrijwilligerswerk te verrichten, mee te draaien op de scholen van hun kinderen. Er bestaan tal van initiatieven om autochtonen te koppelen aan nieuwkomers. Tijdens de Europese Raad van ministers van integratie in november 2004 was dit één van de overeengekomen basisprincipes. Andere principes waren investeren in onderwijs, toegang tot de arbeidsmarkt en taal leren. Het nieuwe inburgerbeleid van Verdonk beoogt goedbeschouwd het tegenovergestelde, gezien de nadruk op het in rekening brengen van kosten, het opleggen van boetes en de enge focus op het halen van een examen. Het kabinet bezuinigt op de inburgering in plaats van te investeren. De toon van de discussie heeft het afgelopen jaar vooral geleid tot een verdere stigmatisering van migranten als onwilligen.
Zie voor ‘Detective Inburgering’ op www.pvda.nl/kenniscentrum
Anne Graumans is medewerker van het Kenniscentrum van de PvdA
De Helling 2005/1
